토론자료집

『기초단체장․기초의원

정당공천제 폐지를 위한 토론회』

2013년  3월  25일

국회 헌정기념관 대회의실

주  최 : 국회의원  유 성 엽(민주통합당, 전북 정읍)

주  관 : 전국시장군수구청장 협의회

전국시군자치구의회 의장협의회

식   순

1. 개회안내 및 국민의례

2. 내 빈 소 개

3. 환 영 사

- 국회의원 유 성 엽

- 전국시장군수구청장협의회 부회장  노 현 송  강서구청장

- 전국시군자치구의회 의장협의회 회장  김 인 배 삼척시의회 의장

4. 축  사

- 참석 내빈

5. 발제자 및 토론자 소개

- 발 제 : 고 경 훈 박사(한국지방행정연구원)

- 토 론 : 이 관 희 교수(경찰대, 前 한국헌법학회장)

김 상 미 원장((사)지방의회발전연구원)

오 세 창 동두천시장

노 영 관 수원시의회 의장 및 경기도 대표회장

6. 토론 개시

- 좌 장 : 국회의원  유 성 엽

7. 폐 회

환  영  사

국회의원 유 성 엽

(민주통합당,전북 정읍시)

전국의 기초단체장․기초의원님 여러분, 안녕하십니까.

민선 3기 정읍시장을 역임한 제가 이제는 국회의원이 되어 여러분과 함께 힘 모아 실질적 자치 구현이라는 뜻을 이뤄 나가게 됨을 대단히 기쁘고 영광스럽게 생각합니다.

오늘 이 자리는 지방자치의 발전에 순기능 보다는 역기능으로 작용하고 있는 ‘기초단체장․기초의원’의 정당공천제 폐지를 논의해 보고자 마련했습니다. 여러분들께서도 잘 아시다시피 우리의 지방자치는 풀뿌리 민주주의의 회복이라는 기치로 지난 91년 부활하였습니다. 하지만 정당이 지방자치에 관여하게 되면서 당초 기대와는 달리 지방정치만 난무하게 되었고 주민자치․생활자치는 뒷전이 되고 말았습니다. 특히 지역주의가 강고한 우리나라는 특정지역에서 특정정당의 공천이 곧 당선이 되는 고질병을 쉽게 고칠 수 없는 것이 현실입니다. 공천장을 받기 위해서는 중앙정치권의 온갖 간섭에 고통 받아야만 했고, 때로는 말할 수 없는 무리수까지 감내할 수 밖에 없기도 했습니다. 그 결과 주민이 기대했던 자치는 실종되고 말았습니다.

정치권에서도 이러한 폐단을 너무나 잘 알고 있습니다. 그래서 새누리당․민주통합당 할 것 없이 모두 지난 대선에서 ‘기초단체장․기초의원’의 정당공천제 폐지를 국민들께 약속했던 것입니다. 그런데 실상은 어떻습니까? 관련법 개정에는 미온적이고 다가오는 4월24일 보궐선거에서도 여전히 공천권을 포기하려 하지 않고 있습니다.

정치혁신과 정당개혁을 위해 기득권을 내려놓겠다더니 차일피일 핑곗거리만 찾고 있습니다.

그래서 오늘 토론회를 통해 중앙정치에 예속되지 않는 실질적 지방자치를 구현하기 위한 방안으로 ‘기초단체장․기초의원’의 정당공천제 폐지를 당당히 요구하고자 합니다. 우리의 강한 의지를 다시 한번 확인하면서 오늘 토론의 결과를 토대로 뜻을 함께하는 동료 의원들과 함께 ‘지방자치법’ 등 관련 법률의 정비에 앞장서 나가도록 하겠습니다. 저와 함께 오늘 토론회를 공동으로 주관해 주시는 ‘전국시장군수구청장협의회’ 배덕광 회장님, ‘전국시군자치구의회 의장협의회’ 김인배 회장님께 감사의 말씀을 드립니다. 아울러 오늘 토론회의 발제와 토론에 참여해 주실 분들과 전국 각지에서 힘을 모아주시기 위해 왕림해 주신 모든 분들께 심심한 사의와 함께 여러분의 기대에 부응하겠다는 약속을 드립니다.

대단히 감사합니다.

환  영  사

부회장  노 현 송

(전국시장군수구청장 협의회,

서울 강서구청장)

여러분, 안녕하십니까!「전국시장․군수․구청장협의회」부회장을 맡고 있는 노현송 서울 강서구청장입니다.

오늘 ‘민의의 전당’ 국회에서 여러 국회의원님과 자치단체장 및 지방의원 그리고 각계 전문가들을 모시고 진정한 지방자치 정착을 위해 ‘기초지방선거 정당공천제폐지’를 위한「정책토론회」를 갖게 된 것을 매우 뜻 깊게 생각합니다.

먼저, 임시국회가 열려있어 매우 바쁘신 의사일정에도 불구하고 토론회에 참석해주신 박병석 국회부의장님을 비롯하여 이 자리에 참석해 주신 여·야 국회의원님과 「전국시군구의회의장협의회장」님께 진심으로 감사의 인사를 드립니다.

특히, 오늘 정책토론회를 개최하기 위해 애써 주신 유성엽 국회의원님과, 주제 발표를 해 주실 한국지방행정연구원 고경훈 박사님, 그리고 토론에 임하시는 오세창 동두천시장님을 비롯한 국회의원님과 각계 전문가 여러분께도 감사의 말씀을 드립니다.

지방 선거에서의 정당공천제는 정당정치의 발전과 책임정치의 구현, 공직후보자에 대한 검증확대 등의 명분으로 도입되었으나 그간 정당공천제는 주민의사의 왜곡, 지방의 중앙정치 예속, 공천비리 발생 등의 문제로 끊임없이 존폐가 논란이 되어 왔습니다.

한편에서는 정당공천제가 폐지되면 후보의 자질을 검증하는 정당의 필터링 역할이 사라지면서 지역토호세력의 발호로 인한 혼탁선거, 검증을 거치지 않은 후보의 자질문제, 현역프리미엄 문제 등으로 인해 지방자치가 후퇴할 것이라는 우려 섞인 시각도 있으며, 또한 정당공천제의 부작용은 제도 자체의 문제가 아닌 운용상의 문제라고 말하며 정당공천제 유지를 옹호하고 있기도 합니다.

정당공천제와 관련한 상호간의 논리의 허와 실에 대한 분석은 금번 정책토론회를 통해 심도 있게 다루어지겠지만, 그간에 시행되었던 과정을 돌이켜 볼 때 정당공천제는 기초단위의 지역발전과 주민복리 증진 차원에서는 득보다 실이 많은 제도임에 틀림없으며, 특히 최근에 진행된 각종 여론조사 결과 대다수의 국민과 전문가들이 기초지방선거 정당공천제 폐지에 찬성하고 있어 이러한 주장을 뒷받침하고 있습니다.

그동안「전국시장·군수·구청장협의회」에서는 지난 민선4기부터 「정당공천폐지 특위」를 구성하여 각종 토론회 및 공청회 개최는 물론 서명운동, 여론조사, 사회원로 시국선언 등 정당공천제 폐지를 위해 지속적인 노력을 해 왔습니다.

또한 이번 제19대 국회에서도 정당공천제 폐지를 주요 골자로 하는「공직선거법 개정안」이 의원입법으로 5건이 발의되어 소관 상임위원회에 계류된 상태에 있고, 지난 18대 대선을 앞두고는 양당 후보 모두 정치혁신방안으로 기초지방선거에서의 정당공천제 폐지를 정책공약으로 내세운바 있습니다.

이와 같이 기초지방선거의 정당공천제 폐지 논의가 그 어느 때보다 활발하게 진행되는 시점에 개최되는 금번 정책토론회는 이러한 논의를 총괄 정리해 보고 향후 방향을 정립한다는 차원에서 매우 뜻 깊은 행사라고 생각됩니다.

아무쪼록 금번 정당공천제 폐지를 위한 정책토론회가 지방자치 발전에 밑거름이 될 수 있기를 기대하면서, 다시 한 번 토론회를 주최하신 유성엽 의원님을 비롯하여 자리를 함께 해주신 내외 귀빈 여러분께 깊은 감사의 말씀을 드리며 환영사에 갈음합니다.

대단히 감사합니다.

환  영  사

회장  김  인  배

(전국시군자치구의회의장협의회,

삼척시의회 의장)

여러분 안녕하십니까 ?

우리나라 지방자치발전의 주역을 담당하고 계시는 유성엽 국회의원님과 학회장님들을 모시고 오늘 지방선거 정당공천제 폐지를 위한 정책토론장에서 만나 뵙게 되어 대단히 반갑습니다.

아시다시피 민주주의의 근원인 지방자치는 약 30년간 중단되었다가 1991년 재출범하여 어언 22년의 세월이 지났습니다. 그동안 지방의회에서는 중앙정치권의 지방통치의 쇠사슬에 묶여 산고의 고통을 견디면서도 지방행정의 문턱은 낮아지고 주민복리 증진을 위한   수많은 조례가 제정되어 국가 법률 제·개정에 많은 영향을 주는 등 지방자치의 주춧돌로 연명을 이어왔다고 해도 과언이 아닐까 생각합니다.

현실을 직시하면 지방의회가 살아야 지방자치가 살고, 우리나라 민주주의도 산다는 것은     너무나도 자명한 자연의 섭리임에도 불구하고 지방선거 정당공천제 그 제목 하나로 지방의회에 대한 지역주민들의 신뢰성은 바닥까지 추락되어 “지방의회 무용론”마저 확산될 조짐을 보이고 있습니다. 실로 지방자치의 장래와 관련하여 심각한 상황이 아닐 수 없습니다.

“국민을 위한, 국민에 의한 자치”는 퇴색되고 “지역구 국회의원(정당)을 위한, 지역구 국회의원(정당)에 의한 자치”로 전락되어 유능한 인재의 지방정치무대 진출을 가로 막고, 지방선거가 아니라 중앙정치의 축소판이 되었으며, 정당간의 각축장이 되어 지방의회의 자율권과 의결권마저 침해되고 있습니다.

오늘 지방선거 정당공천제 폐지를 위한 정책토론회를 통하여 잘못 개정된 공직선거법을 바로잡는 국회의원들의 현명한 판단과 용기 있는 결단을 다수의 국민들과 함께 다시 한번 강력히 촉구하며, 지난해 대선과정에서 약속한 기초단체장과 기초의원에 대한 공천 폐지는 “국민과 약속”한 사항인 만큼 반드시 이행되어야 할 것입니다.

다가오는  4․24 재보선 선거에 기초단체장과 기초의회 의원에 대한 무 공천 결정을 하겠다는 새누리당 서병수 공심위원장의 결정에 대환영을 하며 민주통합당에서도 국민과의 약속을 지킬 것이라고 믿습니다.

오늘 토론회를 준비해 주신 관계자와 이 자리 참석을 위해서 먼 곳에 왕래하여 주신 지방의회 의장님과 의원님들께 진심으로 감사의 인사와 행복을 기원합니다.

		발 표 자 료		--
기초자치단체 선거의 정당공천제 고찰				+
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2013. 3. 25.

한국지방행정연구원

고 경 훈

Ⅰ. 서론

기초자치단체장 정당공천제는 1995년 지방선거부터, 기초의원 정당공천제는 2006년 지방선거부터 도입된 이래 기초 지방선거에 대한 정당공천제가 많은 논란을 낳고 있다.

특히 정당공천제로 인해 지방행정이 중앙 정치의 논리에 따라 휘둘려서 풀뿌리 민주주의가 제대로 착근되지 못한다는 비판이 지속적으로 제기되어 온 것이 사실이다. 이러한 비판의 근거로서 많은 전문가들은 당 공천을 받기 위해 대선·총선 등 각종 선거에 지방의원들이 동원되고 있다며 이 과정에서 지자체의 본목적인 생활정치가 도외시되고 있다고 주장하고 있다. 이러한 대표적 사례가 경기도 성남시의 시장과 시의회의 반목과 갈등이다.

실제 성남시는 민주당 소속인 이 시장과 달리 시의회 다수당은 새누리당이 차지하고 있다. 시장의 판교신도시 조성 공사비 5200억원에 대한 채무 지급유예(모라토리엄) 선언부터 성남시립의료원·도시개발공사 설립 논란, 시 산하 재단 대표의 임명 부결까지 시와 시의회는 매번 부딪쳤다. 지난해에는 법정 시한(12월31일)까지 새누리당의 반대로 새해 예산안을 처리하지 못해 1주일 넘게 사상 초유의 준(準)예산 체제를 맞기도 했다. 전문가들은 성남시정 파행의 근본 원인으로 기초단체장·기초의원 정당공천제를 꼽았다. 지방자치단체에서 풀뿌리 민생 행정을 회복하기 위해서는 무엇보다 정치 과잉을 초래하는 ‘정당공천제 폐지’가 시급하다는 지적이다. 성남시뿐 아니라 다른 지자체를 봐도 정당공천제가 큰 이득은 없고 갈등만 야기하면서 지역사업의 발목을 잡는 경우가 많다.

즉, 정당공천제로 인해 일선 지자체의 행정과 의정이 정파에 따라 양분되고, 중앙 정치에 휘둘리는 등 폐해가 심각하다는 게 공통된 지적이다. 성남시의 경우도 정당공천제의 폐해가 직접적으로 드러난 전형적인 사례로서 대립하는 성남시와 시의회 모두 시민을 들먹이고 있지만 각자가 처해 있는 정치적 이해관계에만 파묻혀 문제가 풀리지 않고 있다.

이러한 결과 풀뿌리 민주주의, 지방자치 행정이 여야가 수시로 극한 대립하는 중앙정치를 판박이로 닮아가며 중앙정치에 휘둘리고 있다. 이에 따라 박근혜 대통령은  지난 대선 과정에서 “기초자치단체의 장과 의원의 정당공천을 폐지하여 중앙정치의 간섭에서 벗어나 실질적인 지방정치를 펼쳐보이도록 하겠다,”라고 공약하였고 이에 따라 새누리 당도 올해 4.24 재․보선에서 기초단체장과 기초의회 의원 공천을 하지 않기로 결정했다. 그리고 이번 재․보선을 시험대로 삼아 내년 지방선거에서 시장․군수․구청장과 시․군․구 의원에 대한 무공천 약속을 전국으로 확대하겠다는 계획을 추진중이다.

기초단체장에 이어 기초의원 선거에까지 정당공천제를 도입해 실시된 지난 5.31 지방선거와 6.4 지방선거는 숱한 문제점을 노정시켰다. 무엇보다 정당공천제가 확대됨으로써 지방선거를 중앙정치에 완벽히 예속시켰다. 유권자보다는 국회의원에게 잘 보여야 선거에 나서 당선될 수 있는 사슬이 생겼고, 이는 매관매직의 공천비리를 만발시켰다. 게다가 지방선거가 중간평가적 의미를 띠게 되면서 후보의 면면이나 정책은 무의미해지고, 정당의 기호만 보고 찍는 '일렬투표' '묻지마 투표'가 만연했다. 아무리 뛰어난 능력을 지닌 후보라도 중앙정치의 바람에는 맥을 추지 못했다. 정당공천이 막강한 위력을 발휘한 상황에서 당선된 기초단체장과 의원들은 주민보다는 소속 정당과 국회의원의 눈치를 보게 될 게 뻔하고, 이는 지방자치의 왜곡으로 연결될 수밖에 없다.

지난 두 번의 지방선거를 통해서 정당공천제 도입의 명분이었던 책임정치 구현이라는 것이 결국에는 허울의 구호였음이 드러난 이상, 이 제도의 폐지를 포함한 개선방안을 전향적으로 검토해야 한다. 본 연구에서는 이러한 문제의식을 토대로 기초자치단체장과 기초의원 선거에서 정당공천제의 문제점을 살펴보고 이를 토대로 정당공천제의 개선방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 이론적 배경

1. 지방선거에서 정당공천제의 의의

지방자치는 분권화된 방법에 의한 통치로 민주주의 이념을 실현하고, 민주주의의 학습장으로서의 역할을 수행하며, 정치・행정상 효율성을 높이려는 것을 목적으로 하고 있다(강명구, 2001; 엄태석, 2001; 이승종, 2001; 최창호, 2001). 이를 통해 주민의 정치참여의 기회를 넓히고 공동문제를 지역주민 스스로 논의하고 결정하게 하며, 정책혁신의 주제를 다양화 시켜 다양한 행정서비스의 요구에 대한 반응성을 높이려는데 그 의의를 둔다(이재원, 1998; 지병문, 1991; 최창호, 2001). 이에 지방자치를 위해 다양한 제도적 장치가 마련되어 있는데, 그 가운데 지방대표를 직접 선출하는 지방선거의 부활은 지방정치의 발전뿐만 아니라 민주주의의 공고화에 크게 기여하였다. 지방선거는 정책결정과정에서 시민들의 선호도가 반영되고 지방 정치인에 대한 견제의 기능을 수행한다는 점에서 많은 정치적 발전의 효과를 자아내며 이와 함께 선거를 통해 참여를 이끌어 내어 시민의 참여의식을 고양시키고 궁극적으로 시민성을 강화시킨다는 점에서 의미를 찾을 수 있다. 이러한 측면에서 지방선거는 민주주의 이념을 실현하고 풀뿌리 민주주의 학습장으로서의 역할을 수행하게 되는 것이다(가상준, 2009: 216). 지방선거가 이와 같은 기능에 충실하기 위해서는 지역주민들의 의사를 잘 헤아리고 그 지역의 현안과제들을 성공적으로 추진할 수 있는 의지와 능력을 가진 후보자에 대한 민주적 선출이 중요하다.

한편, 정당은 국민의 정치적 주장을 결집하고, 국가의 주요정책을 개발・표방하여 국민의 지지와 참여를 확보・증진함으로써 국가의 정치적 의사결정에 기여하고, 나아가 정치적 권력의 획득・유지를 도모하는 자주적이고 계속적인 결사체이다. 정당은 선거에서 중요한 역할을 수행할 뿐만 아니라 전반적으로 국민과 대표를 매개하는 역할을 수행하고 있어(Sartori, 1976) 정당의 참여와 활동은 대의민주주의의 실행에 중요한 역할을 하게 된다. 정당이 제 기능을 수행하고 목적을 달성하기 위해서 가장 중요한 것은 선거로, 선거를 통해 국민의 지지와 참여를 확인할 수 있고, 그를 통해 국가의 정치적 의사결정에 기여할 수 있기 때문이다. 따라서 선거에 있어 후보자를 추천하여 그에 대한 선거인의 지지를 호소하고 투표・개표과정에 참관하며 선거쟁송을 전개하는 것은 정당의 중요한 활동이 되는 것이다(김광수, 2002: 21-216).

그리고 정당공천제는 이러한 정당의 활동 가운데, 그 소속당원을 각급 공직선거에 후보자로 추천하는 것으로(이극찬, 1987: 322-324), 선거에 출마한 후보들 중에서 당선자를 가려내는 것은 국민의 몫이지만 그 후보를 정하는 것은 정당의 몫이라고 보는 제도이다. 우리나라의 공직선거법 제47조는 ‘정당은 선거에 있어 선거구별로 선거할 정수범위 안에서 그 소속당원을 후보자로 추천할 수 있다’고 규정하여 모든 선거에서 정당의 후보자 추천을 제도로 보장하고 있다. 때문에, 지방정치에서도 정당을 축으로 선거경쟁이 이루어지고 있다. 선거에서 지역주민들은 정당을 통해 정책 및 갈등적 사안에 대한 정보를 취득하고 그들의 선호를 정당을 통해 나타내게 된다. 정당들은 선거에서 지방정부가 가지고 있는 현안이 무엇이며 이를 위해 해결할 수 있는 방안이 무엇인지 선의의 경쟁을 펼치게 된다. 그러나 이러한 정당의 역할에도 불구하고 정당의 지방선거 관여에 반대하는 목소리는 높다. 정당정치가 긍정적인 방향으로만 활성화되고 있다고 보기 어려우며, 정치에 대한 국민들의 관심이 높지 않은데다 정당과 의회가 기대한 역할을 수행하고 있지 못하기 때문이다(가상준, 2009: 215-261).

2. 정당공천제의 역사

우리나라 지방선거에 정당공천제를 도입하게 된 역사적인 맥락을 살펴보면 다음과 같다. 지방선거에 대한 정당의 참여 역사는 1952년의 첫 번째 지방선거에서부터 찾을 수 있다. 1949년에 제정된 지방자치법에 의해 1952년에 최초로 시읍면 및 도의회 의원을 지역주민이 직선제로 선출하는 지방의회의원선거가 실시되었다. 당시의 지방자치법 상 지방선거와 관련한 정당의 관여에 대해 특별한 규정을 두지 않았기 때문에 정당의 후보자 공천이나 소속정당의 표방 등이 허용되었다. 이에 1952년 실시된 지방의회 의원 선거에서 각 정당은 전국적으로 입후보자를 공인하였다. 당시 시읍면장은 시읍면 의회에서 간선제로 선출하고 서울시장과 도지사는 임명제를 채택하였다.

지방자치법(시행 1950. 1. 5; 법률 제73호, 1949.12.15, 일부개정) 제71조 의원후보자가 되려면 도와 서울특별시에서는 그 선거구내의 등록된 선거권자 50인 이상 시, 읍, 면에서는 10인 이상의 추천서를 첨부하여 선거일전 30일까지에 선거구 선거위원회에 등록하여야 한다. 단, 타인을 추천할 경우에는 본인의 승낙서를 첨부 하여야 한다.<개정1949·12·15>

1956년 2차 선거에서는 시읍면장 선출을 직선제로 개정하였고, 1960년의 지방선거에서 그 동안 임명제였던 서울시장과 도지사에까지 직선제가 실시되었다. 당시까지 역시 정당의 관여에 관한 아무런 제한 규정을 두지 않았기 때문에 사실상 모든 지방선거의 후보자에 대한 정당공천이 허용되었다(한상우, 2009: 454-455). 그러나 초기 지방선거에 대한 정당공천제는 중앙정치의 지방행정 장악과 정권 연장의 수단으로 악용되어 자치단체장과 의회의 갈등 심화, 지역주민의 정당정치에 대한 불신 증가 등으로 인한 지방자치의 탈정치화 경향이 나타났으며, 1960년 제3차 지방선거에서는 당적자와 무소속의 당선비율이 약 20:80으로 무소속 당선자가 압도적이었다(성기중, 2009: 255-256). 이후 1961년 5･16 군사혁명으로 지방의회가 해산되면서 30년간 지방자치가 유보되고 지방자치단체 장의 임명제가 채택되었으며, 1991년이 되어서야 비로소 지방차지의 재개와 더불어 본격적인 정당공천제에 대한 논의가 시작되게 된다.

1987년의 민주화 운동 이후 지방자치의 부활을 대한 정치권의 합의에 따라 1988년 4월에 종래 지방자치법에 규정되었던 선거관련 규정이 “지방의회의원선거법”이라는 독립적인 법률로 제정된 바 있었다. 동선거법에서는 지방의원 선거에서의 정당 참여에 대해 아무런 규정을 두지 않음으로써 사실상의 정당참여를 허용하고 있었다. 그러나 1991년의 지방의회 의원 선거를 앞둔  1990년 12월에, 지방자치법 개정을 통해 광역의원에 대한 정당공천이 허용되었다. 기초의원 선거에서는 정당공천이 배제되었으며, 선거과정에서 무소속후보자 및 기초의원 후보자에 대해서는 “경력란에 정당의 당원경력의표기”를 제외한 정당표기를 금지하도록 하였다. 또한, 1990년도에 제정된 지방자치단체장 선거법에서 역시, 광역자치단체장 선거에서 정당공천제를 도입하는 근거규정을 두었으나, 기초자치단체장에 대한 정당공천 규정은 따로 두지 않았다. 이에 의거하여 1991년 실시된 제4회 지방의회의원 선거에서 광역의회의 경우 정당공천자의 당선율은 전 의원의 86.7%에 이르렀다(최창호, 2008: 401-402).

지방자치법(시행1988. 5. 1; 법률 제4005호, 1988. 4. 6, 제정) 제24조(등록) ①후보자가 되고자 하는 자는 선거일공고일로부터 5일 이내에 관할선거구 선거관리위원회에 등록을 신청하여야 한다.

② 후보자 등록을 하고자 하는 자는 그 선거구 안의 선거권자가 기명·날인(무인은 허용하지 아니한다)한 추천장을 등록신청서에 첨부하여야 한다.

③ 제2항의 규정에 의하여 첨부하는 추천장에 기명·날인하는 선거권자는 시·도의회 의원 후보자에 있어서는 200인 이상 300인 이하, 구·시·군의회의원 후보자에 있어서는 50인 이상 100인 이하로 하며, 그 기명·날인은단기 또는 연기(간인은 요하지 아니한다)로 한다.

지방의회의원선거법(시행1990.12.31; 법률 제4311호, 1990.12.31, 전부개정) 제28조(등록) ① 후보자가 되고자 하는 자는 선거일 공고일부터 5일 이내에 관할 선거구 선거관리위원회에 등록을 신청하여야 한다.

② 시·도의회의원선거에 있어서 후보자로 등록을 하고자 하는 자가 정당의 당원인 때에는 그 소속정당의 추천서를, 정당의 당원이 아닌 때에는 그 선거구 안에 주민등록이 된 선거권자 200인 이상 300인 이하가 기명·날인(무인은 허용하지 아니한다. 이하 같다)한 추천장(관할 선거구 선거관리위원회가 검인한 추천장을 말한다.  이하 같다)을 등록신청서에 첨부하여야 한다.

③ 구·시·군의회의원 선거에 있어서 후보자 등록을 하고자 하는 자는 그 선거구 안에 주민등록이 된 선거권자50인 이상 100인 이하가 기명·날인한 추천장을 등록신청서에 첨부하여야 한다. 다만, 인구1천인 미만의 선거구에서는 선거권자 30인 이상 70인 이하의 추천장을 첨부하여야 한다.

제31조(정당의 후보자 추천) ① 시·도 의회의원 선거에 있어서 정당은 소속당원 중에서 선거구별로 후보자 1인을 추천할 수 있다.

② 정당은 후보자에 대한 추천을 취소 또는 변경할 수 없다. 다만, 후보자가 사퇴·사망하거나 소속정당의 제명이외의 사유로 인하여 등록이 무효로 된 때에는 그러하지 아니하다.

제56조(무소속후보자의 정당표기 금지 등) 시·도의회의원 선거에 있어서 무소속 후보자와 구·시·군의회의원 선거의 후보자는 제47조의 선전벽보·제49조의 선거공보·제54조의 소형인쇄물·제55조의 현수막에 특정정당에 소속함을 표기하거나 특정정당의 지지 또는 추천 등에 관한 내용을 표기할 수 없다. 다만, 경력란에 정당의 당원경력의 표기는 그러하지 아니한다.

지방자치단체의장선거법(시행1990.12.31; 법률 제4312호, 1990.12.31, 제정) 제24조(등록) ① 후보자가 되고자 하는 자는 선거일 공고일부터 5일 이내에 관할 선거구 선거관리위원회에 등록을 신청하여야 한다.

② 시·도지사 선거에 있어서 후보자로 등록을 하고자 하는 자가 정당의 당원인 때에는 그 소속정당의 추천서를, 정당의 당원이 아닌 때에는 그 선거구 안에 주민등록이 된 선거권자 1,500인 이상 2,000인 이하가 기명·날인(무인은 허용하지 아니한다)한 추천장(관할 선거구 선거관리위원회가 검인한 추천장을 말한다. 이하 같다)을 등록신청서에 첨부하여야 한다.

③ 구·시·군의 장선거에 있어서 후보자 등록을 하고자 하는 자는 그 선거구 안에 주민등록이 된 선거권자 300인 이상 500인 이하가 기명·날인한 추천장을 등록신청서에 첨부하여야 한다.

문민정부가 들어서면서 1995년 6월 27일 지방자치 선거에서 처음으로 전국동시지방선거가 실시되었고 지방자치단체장에 대한 직선제가 채택되었으며 광역의회의원 선거에 비례대표제가 도입되었다. 동 선거를 앞두고 1994년에 제정된 통합선거법인 공직선거 및 선거부정방지법에서는 기초자치단체와 광역자치단체의 모든 선거에서 정당공천이 허용되었다. 그러나 1995년 4월 법률개정으로 기초의회의원 선거의 정당공천을 배제하였다. 따라서 1991년과 같이 기초의회의원만 정당공천이 배제되었다.

공직선거및선거부정방지법(시행1994.3.16; 법률제4739호3, 1994.3.16, 제정) 제47조(정당의 후보자 추천) ①정당은 선거에 있어 선거구별로 선거할 정수 범위 안에서 그 소속당원을 후보자(이하 "정당추천 후보자"라 한다)로 추천할 수 있다.

공직선거및선거부정방지법(시행1995. 4. 1; 법률 제4947호4, 1995. 4. 1, 일부개정) 제47조(정당의 후보자 추천) ① 정당은 선거(자치구·시·군의회의원 선거를 제외한다)에 있어 선거구별로 선거할 정수 범위 안에서 그소속 당원을 후보자(이하"정당 추천후보자"라 한다)로 추천할 수 있다.<개정1995·4·1>

그러나 자치구･시･군의원 선거의 후보자의 정당표방 금지가 ‘정치적 표현의 자유를 침해’하고, 유독 지방의회의원선거 후보자에게만 제한하는 것은 ‘평등원칙에 위배’된다는 2003년 헌법재판소의 위헌판결이 있었다. 이에 따라 2004년 3월 해당 조항을 개정하여 자치구･시･군 의회의원 후보자의 정당표방금지 규정을 삭제하였다. 그리고 2005년 6월 공직선거법 제47조를 개정하여 자치구･시･군의회 의원 후보자까지 정당의 공천을 확대하였고, 이에 따라 2006년 5월 실시된 전국동시지방선거에서 기초지방의회를 포함한 모든 지방선거 후보자에게 정당공천이 허용되기 시작하였다(주용학, 2007: 33-34).

공직선거법(시행 2005.8.4; 법률 제7681호, 2005. 8.4 일부개정) 제47조(정당의 후보자추천) ① 정당은 선거에 있어 선거구별로 선거할 정수범위안에서 그 소속당원을 후보자(이하 "정당추천후보자"라 한다)로 추천할 수 있다. 다만, 비례대표자치구·시·군의원의 경우에는 그 정수 범위를 초과하여 추천할 수 있다.<개정 1995.4.1, 2000.2.16, 2005.8.4>

② 정당이 제1항의 규정에 따라 후보자를 추천하는 때에는 민주적인 절차에 따라야 한다.<개정 2005.8.4>

③ 정당이 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 후보자를 추천하는 때에는 그 후보자 중 100분의 50 이상을 여성으로 추천하되, 그 후보자명부의 순위의 매 홀수에는 여성을 추천하여야 한다.<개정 2005.8.4>

④ 정당이 임기만료에 따른 지역구국회의원선거 및 지역구지방의회의원선거에 후보자를 추천하는 때에는 각각 전국지역구총수의 100분의 30 이상을 여성으로 추천하도록 노력하여야 한다.<신설 2005.8.4>

Ⅲ. 정당공천제에 대한 관점

1. 찬성론(순기능)

정당공천제 찬성론은 첫째, 지방자치의 책임성을 제고한다는 것이다. 정치는 국가적 차원뿐만 아니라 국제적 차원, 그리고 지방정부 차원에서도 존재하게 마련이다. 지방자치단체가 다루는 사무가 국민의 일상생활에 관련된 사무라고 해도, 국민의 의사를 결집하고 상급 또는 국가정책과 조화를 꾀하면서 결정하고 집행하는 것이기 때문에 결국 지방자치도 본질적으로는 국민생활에 매우 중요한 정책을 결정하는 정치과정이 포함되어 있을 수밖에 없다. 결국, 찬성론의 입장은 지방자치는 지방에서의 정치이고, 정당은 독자적인 정책을 제시하고 그 결과에 대하여 책임을 지는 집단이기 때문에 책임 있는 대의정치를 위해서는 정당정치는 효과적인 수단이 될 수 있다고 본다. 또한 후보자들이 당선을 위하여 이익단체로부터 인적・물적 지원을 받지 않도록 하여 당선 후 공직자의 정책결정에 영향을 미치지 않도록 하여 궁극적으로는 지방자치의 책임성을 제고하는데 기여할 수 있는 것이다(한상우, 2009: 451-452).

둘째, 정당공천제의 실시는 한국의 정치발전과 지방자치 발전에 적극 기여한다는 주장이다(강경태, 2009; 박광주, 2006; 안순철, 2001; 조성대, 2003; 황아란, 2010). 지역의 정당기반을 강화시켜 대중정당화로 진행될 것이기 때문에 정당발전으로 이어지며, 이는 의회 민주주의 내지 대의제 민주주의의 발전을 가져오고 궁극적으로는 정치발전에 기여할 것이라는 입장이다(가상준, 2009; 강경태, 2009; 김남철, 2007; 황아란, 2010).

셋째, 정당공천제는 유권자에게 후보자 선택의 기준을 제공한다는 점에서도  긍정적인 기능을 한다는 점이다. 지방선거에서 정당의 공천이 배제되면 유권자는 극도로 정보가 제한된 상태에서 투표할 수밖에 없다. 정당공천제는 많은 후보군 중에서 어려운 선택을 하여야 하는 시민들에게 분명한 정보를 주게 됨으로써 선거과정상의 효율성을 높일 수 있다(김병준, 2002: 271, 이동윤, 2010: 83; 한상우, 2009: 452). 또한 정당은 후보자에 대한 책임을 져야하기 때문에 공천과정에서 어느 정도의 후보자 검증이 이루어 질 수 있고 따라서 정당공천제는 무분별한 정치신인의 난립을 방지하는 일종의 ‘거름망’ 역할을 한다. 즉 자질이 부족한 정치인들을 걸러내지 못함으로써 발생할 수 있는 정치적 비효율을 극복할 수 있게 해준다는 것이다.

넷째, 정당공천제는 유능한 정치지도자를 발굴하고 육성할 수 있게 도와주며, 정당공천제를 통해 지역의 정치인재를 충원할 수 있다고 한다. 정당중심으로 지방에서 새로운 정치지망생들을 발굴하고 양성하여 경험을 쌓도록 하고, 이들의 활동이 성숙되면 역시 정당을 통하여 중앙정치무대로 진출할 수 있다는 것이다(가준상, 2009: 224; 김봉채, 2010: 465; 우성호 외, 2010: 63; 이동윤, 2010:83). 특히 인적, 물적자원이 부족한 정치신인의 경우, 정당의 체계와 제도를 이용함으로써 정치권에 보다 쉽게 진입할 수 있다고 본다(송광태외, 2010: 19; 육동일, 2009: 42).

다섯째, 정당공천제에 의하여 형성된 지방의회는 지방자치단체장의 전횡에 대한 견제기능을 할 수 있다는 점이다. 우리나라의 지방자치단체는 기관대립형을 취하고 있어서 의회가 효과적으로 기능하기 위해서는 기본적으로 양 기관간의 적절한 힘의 균형이 필요하다. 그러나 우리의 경우, 집행기관이 의결기관에 비하여 과도하게 우위에 있는 것으로 평가되어 개선이 요청되고 있다. 정당참여의 허용은 열세에 있는 지방의회의 위상을 강화시킴으로써 양 기관간의 균형에 이바지할 수 있다. 지방의회의원들은 정당이라는 매개체를 통하여 집행기관에 대하여 조직적･집합적인 힘을 행사할 수 있을 것이기 때문이다. 그러나 만일 정당참여가 인정되지 않으면, 의원들은 개별적으로 의정활동을 수행하지 않으면 안 되고, 정당공천제가 실시되지 못한 상태로 선출된 지방의원은 소속정당이 없기 때문에 적극적이고 체계적으로 단체장의 전횡을 막기 어렵다.

여섯째, 지방선거의 정당관여를 통해 효율적인 업무 추진이 가능하다는 점도 지적한다. 지방자치단체의 장이 같은 정당에 속한 상급지방자치단체의 장이나 중앙정부의 책임 있는 사람과 교섭할 경우가 있을 때, 같은 정당이라고 하는 공통분모가 없을 경우보다 훨씬 협조적이며 효율적일 것이라고 보는 입장이다. 더욱이 민선단체장 하의 지방정부는 과거 임명제 단체장의 경우에 비하여 정치적 기능의 수행요청이 보다 커졌다는 점도 중요한 변화이다(이승종, 1995: 94). 쓰레기 처리, 상수도 공급, 도로관리 등과 같은 생활과 직결된 문제도 완전히 행정적인 것으로 볼 수 없다. 서비스의 공급과정에 있어서 이해가 상충하는 집단의 갈등이 발생할 수 있기 때문이다(김병준, 1994: 194). 이 경우 정당이 참여하여 상충하는 이해관계를 매개하고 조정하는 역할을 담당할 수 있기 때문에 정당공천 찬성론자들은 이를 순기능으로 제시하고 있다(한상우, 2009: 453-454).

2. 반대론(역기능)

지방선거에 대한 정당의 공천 반대론은 첫째, 정치적 성격이 낮은 지방행정이 정당개입으로 인해 합리성을 상실하게 되어 비능률을 초래한다는 것이다. 지방자치 또는 지방행정은 지역 주민에 대한 공공서비스를 제공하고 지역발전과 개발 등 지역적 기능에 초점을 맞추어야 하기 때문에 비정치적이고 탈정치적 성격을 지녀야 한다고 주장한다. 지방자치는 기본적으로 주민생활의 편의를 도모하기 위한 생활정치를 지향해야 하기 때문에 지방선거에서 정당의 공천 없이 지역에서 열심히 봉사할 수 있는 사람을 선출하고, 그들로 하여금 비당파적으로 지역발전과 주민생활의 편의를 위해 일하도록 하자는 것이다(김욱, 2007: 8-9). 지방행정의 업무들은 중앙정당 정치와 관련성이 충분하지 않으며, 특히 기초자치단체의 주요업무라고 할 수 있는 쓰레기 수거, 도로정비 등 지역 주민들과 밀접한 상관관계에 있는 업무들은 정당성이나 정치성을 띠는 일이 아니다.

둘째, 정당 후보자들은 당선 이후, 중앙당이나 지역 국회의원에게 예속될 가능성이 높다는 점이다(송광운, 2008: 119; 이상묵, 2007: 61). 지방선거의 정당공천제가 지방정치의 중앙정치예속화 현상을 초래한다는 점은 이미 기존 연구들을 통해 여러 차례 주장된바 있으며 특히 기초지방의회 선거까지 확대된 정당공천제 실시는 정당정치의 발전을 꾀한다는 대의명분에도 불구하고 실제 지방선거에서 많은 부작용을 낳고 있는 것이 사실이다(이상묵, 2007: 59; 김석우 외, 2008: 352). 기본적으로 지방선거는 자치행정을 둘러싼 지역주민의 정치적 평가이며 본질적으로 그 평가는 지방적 수준에 국한된다(강원택, 1999: 79). 그러나 제도적으로 중앙당 혹은 정치지도자와 지역구 국회의원 등에 의해 지명되는 공천절차의 비민주성과 불투명성은 중앙과 지방사이의 수평적이고 협력적 관계가 아닌 수직적·위계적 관계를 형성하여 지방정치의 중앙정치 예속화와 중앙과 지방의 괴리현상을 촉발시키고 있다는 것이다(박재욱, 2002: 128). 이는 지역구 국회의원이나 정치유력자에게 순종하는 단체장과 지방의원들을 양산하게 되고, 지방선거로 선출된 지방 정치인들은 지역주민에게 봉사하는 것이 아니라 중앙당이나 국회의원에게 봉사하는 모순적인 구조를 가지고 있게 될 수 있다.

셋째, 정당공천제로 인하여 지방의회와 자치단체장 간의 견제와 균형이라는 제도적 기능이 잘 작동되지 않게 된다는 점이다. 지방자치제는 지역주의 정치의 영향을 받아 동일지역에서 단체장과 지방의회가 동일한 정당에 의해서 장악되기 쉽다. 때문에 지방의회는 동일 정당출신의 단체장에 대한 견제기능을 제대로 하지 못하게 된다. 기관대립형 지방자치제의 기본적 기능이 작용되지 못하게 되는 것이다(허철행, 2011: 238).

넷째, 정당공천제는 후보자들에 대한 시민들의 선택권을 제한하게 된다. 정당에 대한 기여도나 지역 국회의원에 대한 충성도, 정치자금공여정도 등을 근거로 공천하기 때문에 능력 있는 지역정치인들의 정치입문이 어려워지고 이로써 시민선택의 여지가 제한된다. 지역의 유능한 인재를 정치에 입문시키는 것을 핵심적 기능으로 하고 있는 지방자치제가 정당공천제로 인하여 지역을 대변할 능력 있는 인재를 배제시키고 재력을 근거로 중앙정치 권력자나 지역의 국회의원과 친분이 있는 사람들을 중심으로 공천하는 부정적 지역정치체제를 양산하는 도구가 되고 있다(허철행, 2011: 238). 즉, 정당에 적을 두고 있지 않은 유능하고 전문적인 인재가 지방자치단체에 진출하는 것을 어렵게 한다는 것이다(김순은, 2001: 37).

이처럼, 정당공천제를 찬성하는 쪽은 풀뿌리 민주주의 내지는 정당정치의 필요성을 주장하는 반면, 정당공천제를 반대하는 쪽은 정당발전의 미비와 공천제에 따른 부작용을 논하면서 정당공천제 반대를 주장하고 있다. 그러나 정당공천제는 그 자체로 역기능과 순기능을 모두 포함하고 있는 제도로, 어떤 쪽이 더 우월하다고 판단하기는 쉽지 않다. 이 때문에 해결의 실마리를 찾기 위해서는 정당공천 상황에서 나타나고 있는 현실적인 문제들에 대한 재검토가 필요하다.

Ⅳ. 해외 지방선거의 정당공천제

1. 미국

미국은 건국 이후 연방정부를 비롯하여 주정부, 지방정부에 이르기까지 관료제의 성장을 의도적으로 억제하고, 정치․행정의 중추적인 역할을 공직선거에서 선출되는 대표들에게 맡기는 엽관제(spoils system)를 민주주의의 이념으로 삼고 있었다. 그런데 이와 같은 전통은 19세기의 산업화와 도시화가 불러온 행정수요의 질적, 양적인 증가로 인해 도시정부의 부패가 심각해져 시련을 맞게 되었다. 1868년 아이오와주 대법원 판사 John F. Dillon이 지방정부의 권한을 엄격히 제한하는 내용의 판결을 내리고, 이것이 이후 다른 주의 유사한 사건에 크게 영향을 미쳐 Dillon's Rule로 발전하던 전후의 일이다(송광태․임승빈, 2010: 22). 19세기 말, 이러한 배경에서 시작된 시정개혁운동(municipal reform movement)은 20세기에 들어 지방정부의 선출직 공직을 크게 줄일 것과 정당이 그 후보자를 지명․추천하지 않을 것을 제안하여 각지의 주정부와 지방정부로부터 크게 호응을 얻었다. 전자는 새로운 정부형태로서 의회관리관형 정부(council manager form), 후자는 비정당선거제도(nonpartisan election)를 낳았다(강재호, 2010: 7).

비정당선거제도는 그 주의 지방선거에 널리 또는 그 주의 특정 지방선거에 한해 시행되었는데, 연방이나 주의 공직 선거가 있는 해를 피해(off-year election) 시행되는 것이 보편적이었다. 이는 정당이 선거의 전면에 나서기 쉬운 시기와 선거구를 피하기 위한 고육책이다. 이와 같은 전통의 영향이 아직도 남아 있어서인지 미국은 현재 지방정부의 선출직 공무원 중 4분의 3이 비정당선거제도로 선출되고 있다(USINFO, 2004: 1; Jon Taylor and W.D.Schreckhise, 2003: 174).

이러한 배경 아래, 미국 지방선거에서의 정당참여 여부를 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 일반적으로 각 주단위 선거는 정당의 주도로 실시되나 지방선거에서는 정당참여가 허용되는 주와 금지되는 주로 구분되며, 정당참여를 배제하는 경우는 대체로 3가지 유형이 있다. 첫째, 자치단체선거에서 정당 활동은 활발히, 그리고 공개적으로 전개되지만 입후보자는 정당표시를 하지 않는 유형으로 시카고가 여기에 속한다. 둘째, 후보자가 정당표시를 하지 않을 뿐만 아니라, 정당도 정당의 이름을 내결로 선거운동을 하지 않고 배후에서 다른 조직체를 조정하는 형태로 활동하는 유형으로 디트로이트와 달라스를 들 수 있다. 셋째, 명시적・묵시적 정당 활동 일체를 자치단체 선거에서 공식적으로 배제하는 유형으로, 4분의 3이상의 주가 이에 속한다(안형기, 2007: 673).

미국의 기초자치단체 역시 정당공천을 금지하는 곳이, 허용하는 곳 보다 약  4배 이상 높게 나타난다. 미국 기초자치단체장의 정당공천 여부는 2,520개의 지방정부 중에서 80.8%인 2,035개는 정당의 공천을 받지 않는 Non-partisan 지역이고, 나머지 19.2%인 485개는 반드시 정당의 공천을 받아야 하는 Partisan 지역이다. 예를 들어, 캘리포니아주의 경우 260개 기초자치단체 중에서 100%인 260개 지방자치단체가 모두 Non-partisan 지역으로 나타났고, 텍사스주(99.4%)와 일리노이스주(87.4%)는 166개 지역으로 나타났고, 델라웨어주(98.4%)와 메사츄세츠주(97.7%)는 126개 지역이 정당공천을 배제하는 지역(Non-partisan)으로 나타났다(주용학, 2007: 44-49).

이처럼 미국의 경우도 지방선거에서의 정당개입 문제는 20세기 초엽의 미국 지방자치 개혁과제에서 초미의 관심사였고, 미국 지방정부 선거에서의 정당참여 허용비율은 점차 줄어들고 있다. 미국의 지방선거제도 개혁은 지역의 세력화 된 정당지도자들로부터 과도하게 집중된 영향력을 제거하기 위해, 그리고 지방선거가 중앙 정치무대의 연장으로 이용되는 것을 막기 위한 목적으로 도입된 것이었다. 이러한 배경은 우리나라의 정치현실과 상당히 유사한 것으로 지적될 수 있다. 즉, 정당지도자들에 의한 정당운영과 선거에 미치는 절대적인 영향력, 그리고 지역패권주의로 요약되는 지방선거결과가 중앙정치의 영향을 그대로 반영해 준 것이라는 점은 과거 미국의 지방선거제도 개혁의 배경과 거의 일치하는 점이다(송광태․임승빈, 2010: 23).

2. 영국

의회정치로 대변되는 영국의 정치과정에서 정당의 참여는 필수적이다. 여기에는 지방의회도 당연히 포함되는데, 대부분의 의원들이 정당에 소속되어 있으며, 의회정치는 정당을 중심으로 이루어지고 있다. 그러나 정당의 지방정치 참여가 보장된 것은 1835년 지방자치법이 개정되면서부터이다. 특히, 지방자치에서 정당의 영향력이 본격화된 것은 노동당이 출현하면서부터인데, 반사회주의자, 보수당, 자유당 및 무소속 의원들이 노동당을 경계하기 시작하였고, 그런 과정에서 중앙의 정치행태가 자치단체에까지 확산되었다(강경태, 2009: 238). 반면 비도시 지역에서는 이러한 정당정치 경향에 반발을 보이기도 했는데, 농촌지역 특히 하위계층 자치단체는 정당지배가 아닌 무소속의 전통이 1970년대까지 지속되었고, 이들 지역의 많은 자치단체가 전적으로 무소속으로 구성되거나 무소속 성향이 강하다. 그렇다고 자치단체의 무소속 전통이 완전히 없어진 것은 아니며, 무소속이 지배 또는 다수인 곳은 대체로 농촌지역이다(주용학, 2007:53).

그러나 1972년 지방자치법 개정을 계기로 지방자치는 완전히 정당정치의 영향력 아래 들어가게 돤다. 1980년에 실시된 도시권 기초자치단체선거에서 보수당과 노동당의 점유율이 91.4%에 이를 정도였다. 대부분의 지역에서 정당 소속이 선거승리를 위한 필요조건이 되어 버렸을 정도로 지방선거에 정당이 미치는 영향이 막강한 것이다. 또한 지방의회의원과 주민과의 개인적 유대관계는 상대적으로 약하게 나타나며, 지방의원들은 그들 자신의 활동에 의해 평가받기보다는 소속정당에 대한 평가에 의해 평가받게 된다. 즉, 지방선거에서의 정당투표는 그 지방의회를 지배하고 있는 다수당이나 소수당에 대한 평가라든지 정당의 지방조직의 각 지역에서의 활동에 대한 평가가 아니라, 국정 차원에서 중앙정당으로서의 여당과 야당에 대한 평가라는 성격을 갖는 것이다(정만희, 2004: 12).

이러한 까닭에 정당공천의 폐해에 대한 지적도 심각하게 제기되고 있으며 그 내용은 다음과 같다. 첫째, 무소속 의원이 배제되는 결과를 초래함으로써 의회구성을 왜곡시키고 있다는 점이다. 또한 정당공천과정에 있어 당에 대한 충성심과 공헌이 주요 기준이 되어 후보의 자질을 간과해 버리는 우려가 높으며, 특히 일당 지배적인 의회의 경우 유권자는 선거결과를 예측할 수 있기 때문에 투표에 참여하지 않게 된다는 부작용을 지적한다. 둘째, 정당참여의 가장 큰 문제점은 중앙의 이슈가 지방선거에 미치는 영향이다. 지방선거가 정당이슈 중심으로 치러진다는 것이다. 셋째, 정당 중심의 의회는 각 안건을 정당의 정치적 문제로 다루려는 경향을 가진다는 점이다. 안건의 내용에 따라 합리적으로 결정하기 보다는 정당정책을 지방정부에도 강요하는 양상을 보여주며, 반대당에 대한 반대에 주력함으로써 의사결정과정과 집행의 모든 과정이 지연되는 경우도 발생한다. 또한 의회운영에 있어서 지방의원들은 독창성 없이 정당 간부회의의 결정사항이나 지시에 복종해야만 하기 때문에 독립적인 판단 권한을 행사하지 못할 수도 있다. 특히 다수 의석 점유정당에 의한 권한의 남용이 폭넓게 자행될 수 있다고 분석하고 있다(육동일, 2006: 35)

그러나 영국은 기본적으로 지방자치 역사가 오래되었고, 그런 만큼 정당 참여 역시 오랜 전통이다. 다만, 주민의 직접선거에 의해 구성된 지방의회가 지방정부를 주도적으로 운영한다는 점에서 의회와 집행기관 혹은 중앙과 지방사이의 갈등은 보다 효율적으로 통제되는 면이 있다(임성일, 1996: 147). 물론, 지방선거에 대한 관심이 떨어지면서 나타나기 시작한 무투표 당선의 증가, 일부 의원직의 장기결원 등의 사례는 영국 지방자치의 민주적 가치를 약화시키는 요소로 지적되기도 한다.

3. 프랑스

프랑스는 지방선거제도에 관해 헌법-법률-행정명령에 이르는 통일적인 법적 체계를 갖추고 있다. 즉, 헌법에서 자치단체의 자치권 등 일반사항을 규정하며 구체적인 법률을 통해 국가차원의 선거와 지방선거를 규정하고 있다(최창호, 2002: 562). 프랑스는 지방의회가 집행기관이자 의결기관이고, 지방의회가 재정 예산 행정 등에 관한 행위를 할 수 있는 권한을 가지며, 이는 조례(arrté)의 형태로 이루어진다(백윤철・윤광재, 2000: 164). 프랑스의 경우 지방의회선거에 정당의 관여를 폭넓게 인정하여 정당 중심의 지방선거를 실시하고 있다. 특히 국민의회의원과 상원의원은 그가 입후보한 시에서 시의회의원으로 입후보할 수 있다. 그리고 각료들도 지방자치단체의 의원선거에 입후보할 수 있는데, 실제로 적지 않은 국민의회의원 상원의원 각료들이 지방의회의원 선거에 참여하고 있다(하승준, 2004: 232). 선거인단 명부 리스트 제1순위로, 주로 차기시장 후보자가 선정되기 때문에 후보자 명부를 작성하는 정당의 역할은 매우 중요하다. 그러나 정당이 후보자를 추천할 때에는 반드시 지역의 의사를 존중하기 때문에 지역에서 어느 정도의 명망을 얻은 후보자가 특정 정당을 표방하는 것이 통례가 되고 있다. 그 결과 지방선거를 통해 얻게 된 지위는 중앙의 상·하원의원으로 진출하는 발판으로 작용하기도 한다. 특히, 시장 혹은 광역단체장의 상당수가 중앙의 상·하원직을 겸직하기도 하는데, 지역의 이익을 중앙에 대변할 수 있다는 장점으로 작용한다(지방의회발전연구원, 2004: 231-232).

프랑스의 시 읍 면의회 의원선거는 후보자에게 투표하지 않고 정당에 투표하는 2회 투표제(élection à deux tours)이다. 제1차 투표(le premier tour de scrutin) 결과 총투표자의 절대 다수(50% 이상)를 획득한 정당이 있으면 선거가 끝나지만, 그런 정당이 없을 때에는 제2차 투표를 실시한다. 투표결과 절대다수(제1차 투표결과) 또는 상대다수(제2차 투표결과)의 지지표를 얻은 정당별로 의석배분을 하고, 제1당에 의석의 50%를 프리미엄으로 배분하도록 되어 있다(Code Electoral, Art. L. 253, L. 254 Auby and Auby, 1991: 136-138). 이처럼 프랑스의 경우도 영국처럼 중앙과 지방 모두 정당의 영향력이 크다.

4. 독일

독일은 중앙집권적 통일국가보다는 제후국으로 나누어진 연방국가가 오랫동안 지배해왔다. 그 결과 실제로 지방정부가 외교 국방을 뺀 정부의 거의 모든 권한을 오랫동안 수행해왔다. 그 때문에 독일은 유난히도 지방색이 강한 나라가 되었다. 특히, 뮌헨을 수도로 한 바이에른주는 독특한 지방색을 지닌 대표적인 주(州)이다.

독일의 지방은 별도의 지역정당이 있을 정도로 지방정치 역시 상당히 발전되어 있다. 바이에른주는 기독교사회당(CSU)을 따로 만들어 이념적으로 같은 노선을 취하는 기민당(DSU)의 연정파트너로 집권하고 있다. 대중정당은 지지기반을 넓히고 집권에 도전하기 위해 노력하고 있는데, CSU는 예외이다. 한 예로 동 서독 통일과정에서 동독에 있는 같은 이념의 자매당격인 민주사회당과 합당문제가 거론되었을 때도 이를 거부하고 CSU만을 고집했다. 이와 같은 사례는 정도의 문제만 있을 뿐 독일전역이 그 지방의 고유한 문화와 전통을 바탕으로 고유의 규범체계와 전통을 가지고 있다는 것을 의미한다.

이처럼 독일은 역사적으로 각 지방으로 나뉘어져 살아온 전통을 중앙정부가 깨지 않으려고 했음은 물론 오히려 지방적인 것을 바탕으로 중앙정치를 수렴해서 그것을 연방정부에 반영시킴으로써 국민통합과 국가통합을 이룩해왔다. 앞서 예를 든 바이에른뿐만 아니라 함부르크, 베를린 등도 나름대로의 특색과 전통을 간직하고 있다. 분단이 되었다고는 하지만 작센주를 포함한 동독에도 이러한 오랜 전통과 관행은 그대로 보존되어 왔다. 이처럼 독일의 모든 정치는 지역주의의 뿌리인 지방에서부터 비롯된다. 그래서 독일의 지방자치는 전국민 정치학교의 실습장화 되어 있다고 할 수 있다(주용학, 2007: 55-56).

이러한 기본적인 배경 아래, 독일의 정당체계 및 공천시스템을 살펴보면 다음과 같다. 독일의 경우 연방의회 의원선거에서 정당에 대한 득표인 제2투표의 결과로 의석이 배분되는 비례대표제를 취하고 있기 때문에, 선거에 미치는 정당의 영향력은 매우 크다. 독일연방 의회의원의 선거는 무소속 출마가 보장되지만 여러 가지 측면에서 사실상 정당의 주도하에 실시되고 있다. 우선 연방선거법은 제27조 제1항에서 “주명부는 정당만이 제출할 수 있다”고하여, 연방 의회의원 선거에서 총 의석수를 결정하는 제2투표에 대한 주명부후보자를 정당만이 등록할 수 있도록 규정하고 있다.

독일의 연방의회의원 선거 결과를 분석한 자료를 보면, 독일의 지역 선거구의 상당수도 특정 기성 정당의 아성지역으로 평가된다. 이처럼 특정 정당이 압도적 지지를 받고 있는 지역에서 그러한 정당의 후보자로 공천된다는 것은, 선거 결과에 관계없이 이미 사실상 당선된 것이나 마찬가지라고 해도 과언이 아니다. 해당지역의 유권자는 실제 어떤 후보자가 출마했는가 보다는, 자신이 압도적으로 지지하는 정당을 보고 투표를 하기 때문이다. 따라서 이 경우 유권자의 투표행위는 자신들의 지역구 후보자를 선거를 통해 최종 결정한다는 의미가 아니라, 이미 특정 정당의 공천과정에서 사실상 당선된 연방의회 의원을 재확인 시켜주는 의미로 평가되기도 한다(박상철, 2008: 120-121).

지방의회 선거에 대한 정당의 참여 역시, 당연시되며 대부분의 지방의원들도 정당원으로 구성되어 있다. 정당의 후보자 공천은 지구당이 담당하며, 무소속 후보자는 법적으로는 가능하지만 실제로는 거의 없는 형편이다. 정당공천자의 경우 선거공약은 지역적 이슈가 중심이 되며, 중앙의 집권당과 지방의회의 다수당이 다른 경우가 매우 흔하지만 별다른 정치적 갈등은 보이지 않는다고 한다. 이것은 독일의 지방자치제도가 오랜 역사적 배경을 가진 자연스러운 산물이라는 점, 중앙과 지방의 기능과 역할의 분담이라는 법치주의적 사고방식이 깊게 뿌리내린 특유의 정치행태에 그 원인이 있다. 그리고 지방의회의 운영에 대한 중앙당의 관여는 거의 없는데, 지방의회는 지역적 이해관계만 다루기 때문에 중앙당이 지역의 이해에 반하는 지시를 내릴 필요가 없다고 할 수 있다(박수민, 2007: 35). 또한 독일인들은 예로부터 개인보다는 집단과 제도를 중요시 해왔기 때문에 지방자치에 대한 정당의 참여를 당연시하고 있다(강경태, 2009: 240-241).

5. 일본

일본의 지방자치는 19세기 말 헌법 제정과 의회 출범 이전에 실시되었는데 이것은 정당정치의 영향을 최소화하려는 당시의 관료적 전제정권의 정치적 고려에 따른 것이었다. 즉, 국가와 지방을 분리하여 정당정치의 영향은 국가에 한정하는 대신 지방은 중앙관료들의 영향력 아래 두려한 것이다(강경태, 2009: 243).

그러나 보통 선거제가 실시되고 산업화·도시화가 시작되면서, 점차 정당의 개입이 강화되기 시작하였다. 그러나 주민들의 자치의식의 미성숙으로 인해 지방행정이 마비되고 부패가 발생하는 등 부정적 현상이 뒤따르게 되었다.  이에 따라 정당의 지방선거 참여에 대해 부정적 인식이 커졌지만 이것은 오히려 주민자치가 아닌 관료에 의한 지방자치, 결과적으로 지방자치의 중앙예속이라는 매우 역설적인 결과로 귀결되었다(박수민, 2007: 41).

결국 일본지방자치의 비정치화는 1960년대 중반부터 큰 변화를 맞게 된다.  고속성장기를 거치면서 주민운동이 활발하였으며, 이를 바탕으로 혁신정당 소속단체장이 지배하는 지자체가 등장하게 된 것이다. 자치단체는 더 이상국가의 하부기관이 아니라 주민의 요구에 대응하고 자주적으로 정책을 결정·집행하는 기관이라는 주장이 대두하게 된 것도 이 때 이다. 이런 현상은 결과적으로 정당의 지방자치 개입을 정당화하는 것이라고 할 수 있다.  하지만 1970년대 후반 지방자치에 이데올로기는 필요없다는 주장이 영향력이 가지기 시작하면서, 일본의 지방자치는 정치화 시대를 벗어나 경영화의 시대로 접어들게 된다(정만희, 2004: 13). 이로 인해 지방선거의 정당공천을 허용하고 있음에도 불구하고 정당에 소속되어 있는 사례는 극히 드물다(강경태, 2009: 244).

보다 구체적인 일본의 지방선거제도를 살펴보면 다음과 같다. 일본의 지방선거는 1950년에 제정된 통합선거법인 공직선거법에 근거를 두고 있다. 공직선거법에 의해, 공직의 후보자가 되려고 하는 자는 문서로서 그 취지를 당해 선거장에서 제출하여야 한다. 이 때 후보자 제출서에 정당 기타 정치단체의 명칭을 기재하는 '당파'라고 하는 난이 있는데, 여기에 기재하지 않고 공란으로 남겨 놓고 그 증명서를 제출하지 않은 후보자가 무소속이 된다. 만약 정당이나 정치단체가 발행하는 증명서를 제출하고 당파라는 란에 기재하면 공인되었다고 한다. 공인이란 정당이 그 당에 소속하는 인물을 선거의 정식후보자로 인정한다는 뜻이다. 공인을 받지 않고 무소속으로 출마한 후보자라도 그들 모두가 정당과 전혀 관계가 없는 것은 아니다. 겉으로는 무소속이라는 것을 내세우지만 실질적으로 정당의 지원을 받는 경우도 많다. 이 때 정당이 후보자를 지원하는 방법에는 두 가지가 있다. 그 한 가지 방법은 추천이다. 추천이란 정당이 형식적인 무소속 후보자를 선거운동에서 지원하는 것을 말한다. 많은 경우 공인 후보를 내지 않는 정당은 정책적으로 연계하고 있는 정당에서 출마한 후보자나 무소속인 후보자를 추천한다. 다른 한 가지 방법은 지지이다. 지지는 정식으로 추천을 하지 않지만 실질적으로 후보자의 선거운동을 지원하는 것을 말한다. 지지는 공인이나 추천에 비하여 지원의 정도가 약하다.

후보자는 일반적으로 정당조직을 총동원하는 국회의원 선거에서는 공인을 중시하지만, 정당의 색깔을 내세우고 싶지 않은 지방자치단체의 단체장선거나 지방의회의 의원 선거에서는 무당파 지지층을 끌어들이기 위해 무소속으로 입후보하여 정당의 추천이나 지지를 받는 형태를 취하는 경우가 많다. 지방에서 당선 가능성이 높은 유력자가 입후보하면, 중앙의 다수 정단들이 같은 유력자에 대하여 추천이나 지지를 표명한다. 이러한 현상을 일본에서는 '아이노리'라고 한다. 중앙정당의 입장에서 지방에 대하여 일정한 영향력을 확보하기 위한 궁여지책이다. 일본에서는 정당의 당적을 가진 채 무소속으로 입후보하여도 문제가 되지 않는다. 일본의 선거관리위원회는 정당이나 정치단체에 소속되어 있는 후보자라도 소속당파 증명서를 제출하지 않는 한 정당이나 정치단체당파에 속하지 않은 후보자와 마찬가지로 무소속으로 취급하고 있다.

2006년 나가노현 지사선거에서 다나카 야스오 후보는 신당일본 당수임에도 불구하고 무소속으로 입후보 서류를 제출했기 때문에 무소속 후보로 보도되었다. 그러나 2009년 치바현 선거에서는 완전 무소속을 강조하여 당선된 모리타 켄사쿠는 현역의 자민당 지부장으로 자민당 지부에서 정치헌금을 받았기 때문에 문제가 된 사례도 있다.

이상의 설명에서도 알 수 있듯이 무소속에는 두 가지 형태가 있다. 후보자제출서의 당파란을 공란으로 한 무소속이 있는가 하면 정당과의 관계가 전혀 없는 완전 무소속이 있다. 완전 무소속은 다시 두 가지의 형태가 있다. 보수계 무소속과 혁신계 무소속이다. 보수계 무소속은 자민당 등 보수정당에서 추가적인 공인을 전제로 하여 당원으로서의 적을 가진 채 무소속으로 입후보하는 사람을 말한다. 국회의원을 중선거제로 선출하던 과거에는 후보자수를 조정하기 위해 자민당의 공인을 받지 않은 후보가 무소속으로 입후보하고 당선된 후 바로 추가 공인을 하는 예도 적지 않았다. 이러한 후보는 무소속임에도 불구하고 자민당의 파벌 멤버로 활동하고 선거보도에 있어서도 자민당의 파벌 멤버로 분류된다. 한편, 혁신계무소속은 혁신계 정단이나 좌익단체를 기반으로 하는 무소속을 말한다. 보수계 무소속은 대부분 자민당계인데 반해, 혁신계는 일본공산당, 일반사회당계가 많지만, 출신정당은 다양하다. 혁신 정당의 쇠퇴로 혁신계 무소속이라는 용어는 별로 사용하지 않게 되었다.

지방선거에서의 무소속 경향은 중앙정치에 있어서의 무소속 경향보다 훨씬 심하다. 또한 중앙정치와는 달리 당선 된 후에도 무소속으로 계속 남아 있는 경우가 많다. 2007년 7월의 통합 지방선거에서 47개 도도부현 지사는 군마현 지사(자민당의 공인) 1명을 제외하고는 전부 무소속으로 당선된 바 있다.

일본의 기초자치단체 지방선거에서도 90% 이상이 무소속 후보자가 선출되고 있다. 이러한 점을 보면 일본의 지방자치는 정당민주주의에 의하여 달성되는 것이라기보다는 주민의 권리의식과 자율성에 의하여 이루어지는 것으로 평가할 수 있다(송광태․임승빈, 2010: 24-26) 이처럼, 일본은 지방선거에 중앙정당의 관여는 인정되고 있으나 유권자들 사이에 정당정치가 지역사회의 발전과 통합에 오히려 걸림돌이 된다는 인식이 확산되면서 무소속 후보를 선호하게 되었다.

6. 외국 사례의 비교 및 시사점

외국 사례를 종합한 다음의 <표 1>에서 알 수 있듯이, 책임정치라는 측면에서 정당의 지방선거 개입을 허용하고 있지만 그 수준에 있어서는 국가별로 혹은 지역별로 상이하다는 점을 알 수 있다. 영국, 독일, 프랑스 등은 지방선거에 정당의 참여를 폭 넓게 인정하고 있으며, 지방의회의 운영에 있어서도 중앙의 각 정당들이 비교적 많은 영향력을 행사하고 있다(손진상, 2004: 318). 다만, 독일의 경우 규모가 큰 Gemeinde(우리의 시읍면)는 정당이 주요 정책들에 대해 영향력을 행사하고 있지만 중 소규모의 Gemeinde는 탈정치적 성향의 유권자 단체의 영향력이 더 크다. 정당 역시 당원이 아니더라도 지역에서 명망이 있는 인물을 의원후보명부에 올리며 후보자도 당과의 관계보다는 지역과의 관계를 강조하는 경향을 보이고 있다(김성호, 1997: 189). 프랑스 역시 지방선거 후보자 추천에서 지역의사를 존중하는 방식을 채택하고 있으며 최근의 경향도 소속정당보다는 후보자의 자질을 중요시하는 모습을 보이고 있다. 미국은 특히 정당의 참여가 제한되는 지역이 압도적으로 많으나, 지방선거에서만 나타나는 현상은 아니다. 일본은 정당에 대한 투표는 오히려 예외적이라 할 만큼 무소속이 절대적인 비중을 차지하고 있지만, 외형적으로는 정당의 지방선거 참여를 허용하고 있다(강경태, 2009: 244-245).

<표 1> 각 국 정당의 지방정치 참여 비교

구분	정당참여허용여부	특징
미국	인정	- 정당의 지역적 기반 심화, 양당제도 확립 - 정당참여의 부정적 영향 있음
영국	인정	- 소도시일수록 탈정치적 경향 - 정당참여는 형식적, 실제는 인물 중심
프랑스	인정 (명문규정없음)	- 후보자 추천시 지역사회 의사 존중 - 소속정당보다는 인물, 자질중심 투표
독일	자치단체의 자율적 선택	- 비정당선거제도 확산 추세 - 정당의 민주화와 개방화 속에 지방 및 전국차원의 정당기능 약화
일본	인정 (실제선거에서 배제)	- 자치단체장 대부분이 무소속 - 지역문제, 인간관계가 경쟁요소

출처: 강경태(2009), “정당공천제 개선방안: 기초의회의원선거를 중심으로”, p. 245.

Ⅴ. 기초 자치단체 선거에서 정당공천제의 실태 및 문제점

1. 정당공천제의 실태

지난 20여년 동안 정당공천제를 둘러싸고 많은 논쟁과 공방이 있었으나 결국 정당공천제가 전면적으로 시행되는 방향으로 지방선거 관련 법령이 시행되고 있다. 이에 2006년 및 2008년 일부 국회의원들이 기초자치단체 선거에 있어서 정당공천제를 폐지하는 법안을 제출하기도 하고(국회를 통과하지 못하여 무산 되었다.), 이후에도 정당공천제 폐지를 위한 시민운동과 서명운동, 학술세미나 등 활발한 활동이 펼쳐지고 있으나 현재까지 제도는 그대로 존속되고 있다. 그런 만큼 정당공천제의 실태 파악을 통해 제도의 존속여부를 다시 한 번 검토할 필요가 있다.

기초의원에 대한 전면적인 정당공천이 허용된 후 실시된 2006년 5.31 전국동시지방선거는 전 지방선거들과는 많이 달라진 선거제도하에서 치러졌다. 지방자치단체장 3선 제한이 처음 적용되는 선거였고, 지방의회 유급제가 도입된 이후 실시되는 첫 번째 선거였기 때문에 역대 어느 선거보다 정치신인과 전문인력의 진출이 높아질 것으로 기대되었다. 또한 예비자 후보제도의 도입과 선거운동방법의 개선으로 입후보예정자가 유권자에게 자신을 알릴 수 있는 기회도 확대되어 우리나라의 선거문화를 한 차원 높여지는 계기가 될 것으로 전망되기도 했다(주용학, 2007: 48).

그러나 5.31 지방선거는 기대되었던 성과를 충족시키기 보다는 오히려 역대 지방선거의 한계를 극복하지 못한 채, 초기 지방자치시대의 문제점들을 그대로 내포하고 있었다. 2010년의 지방선거 역시 이와 크게 다르지 않았다. 중앙정당의 정당별 지지에 따른 소위 연계투표가 이루어짐에 따라 지방자치가 중앙정치에 철저하게 예속되는 결과를 보여주었다고 평가되기 때문이다. 다음의 <표 2>는 2006년 지방선거와 2010년 지방선거의 결과를 종합한 것이다. 표에서 나타나는 것처럼, 2006년과 2010년의 선거결과는 정당의 지지율 변화 및 무소속 후보의 약진이라는 점에서 일정부분 차이를 보인다. 2006년 5.31지방선거에서는 일부 지역을 제외하고 한나라당이 단체장과 지방의원 당선자를 독식하였다고 할 정도로 다수를 차지하였는데, 전국적인 통계로 볼 때 이 선거에서는 광역자치단체장과 기초자치단체장 및 광역의회의원은 거의 완전하다고 할 정도로 한나라당 1당 지배를 구축했으며, 기초의원의 경우도 한나라당 1당 지배가 완연했다고 평가할 수 있다. 그러나 2010년 지방선거에서는 그 결과가 크게 달라졌다. 한나라당의 득표율이 전반적으로 퇴조한 것이다. 또한, 2006년과 차이를 보이는 2010년 지방선거의 또 다른 특징은 무소속 후보의 약진이다. 이러한 결과는 지방선거에서 국민들의 탈정당화가 시작되고 있다는 점을 보여주는 결과로 해석할 수 있다(송광태․임승빈, 2010: 15-16).

<표 2> 2006년 및 2010년 지방선거에서의 정당점유율의 변화

구 분	광역단체장		광역의원		기초단체장		기초의원		정당점유 총수비율
	2006	2010	2006	2010	2006	2010	2006	2010	2006	2010
한나라당	12	6	557 (38)	288 (36)	155	82	1,621 (220)	1,247 (160)	2,345 60.6%	1,623 40.6%
열린우리당	1	*	52 (19)		19	*	630 (87)	*	702 18.1%	*
민주당	2	7	80(9)	360 (32)	20	92	276 (43)	1,025 (154)	378 9.7%	1,484 37.2%
민주노동당	0	0	15 (10)	24 (6)	0	3	66 (14)	115 (25)	81 2.0%	142 3.5%
국민중심당 (자유선진당)	0	1	15(2)	41(3)	7	13	67 (11)	117 (22)	89 2.3%	172 4.3%
무소속	1	2	14(0)	36	29	36	228	305	272 7.0%	477 11.9%
기타	*	0	*	12(4)	*	2	*	79 (15)	*	93 2.3%
총수	16	16	733 (78)	761 (81)	230	228	2,888 (376)	2,888 (376)	3,867 100%	3,991 100%

주) ( )내 숫자는 비례대표에 의해 선출된 숫자임.

*의 표시는 해당사항 없음을 나타내며, 0은 후보는 냈으나 당선이 안 된 것임.

자료: 송광태․임승빈(2010), “2010년 6.2지방선거분석과 정당공천제도에 대한 논의”, p. 16

이처럼, 지방선거에서 정당공천을 전면 허용한 2006년 및 2010년의 선거는 그 결과에서 다소 차이를 보이기는 하지만 기본적으로 나타나는 양상이 지방선거에 대한 중앙정치의 부정적 단면을 보여준 선거라는 점에서 유사하다.  그 구체적인 내용은 다음과 같다. 첫째, 선거의 주역을 지방에서 중앙으로, 그리고 주민에서 정당으로 전락시켰다는 것이다. 대부분 지역에서 어느 정당의 공천후보자인가에 따라 당선자가 이미 판가름 난 지역주의 투표가 횡행했다. 지역후보자의 정책과 공약에 따라 지역일꾼을 선택하는 것이 아니라 중앙정당을 보고 표를 찍는 결과를 보여주었다. 뿐만 아니라, 정부와 여당에 대한 중간평가 성격이 매우 강한 정치적 네거티브 투표성향을 띈 선거이기도 했다. 각 정당들이 지방선거의 쟁점을 ‘지방권력교체론’과 ‘중앙권력심판론’으로 부각시켜 지방의 쟁점을 실종시킨 탓이다(육동일, 2006: 42). 이 때문에, 많은 지역 유권자들은 지방선거를 외면했고, 정치･경제･외교･국방･이념 등 각종 대내외적 갈등으로 인한 정치적 냉소와 무관심은 지방선거에 더욱 투영될 수 밖에 없었다(송건섭･이부희 등, 2008). 이러한 결과를 만들어 낸 데는 무엇보다도 중앙정치권의 책임이 크다. 정치권은 지방선거를 두고 대선의 전초전이나 현 정권에 대한 중간평가니 의미를 부여하고 총력적으로 나서다보니 지방자치는 실종되고 철저히 중앙정치에 예속되게 된 것이다. 정부와 집권여당의 실정을 심판하는 국민의 목소리는 존중되어야하겠지만 지역사회 일꾼을 뽑는 지방선거를 중앙정치의 정파적 이해로 변질시킨 정당의 지도부는 지방자치제도를 역행시켰다는 비난을 피할 수가 없다(송광태․임승빈, 2010: 17).

둘째, 정당공천을 둘러싼 비리와 부패가 여전히 심각하게 드러났다는 점이다. 행정안전부에 따르면, 2006년 5.31 지방선거를 통해 당선된 민선4기 기초단체장 230명 중 임기를 5개월 이상 남겨놓은 2010년 1월 12일 기준으로 선거법 위반이나 비리 등 혐의로 기소된 사람은 전체의 41.3%인 95명이 되었다(기소된 기초자치단체장 중 직위를 상실한 사람은 39명이다.). 그러나 정당은 이러한 문제를 외면했다. 대외적인 명분으로는 책임정치를 하기 위해서 기초지방의원에 대한 정당공천이 필요하다고 주장했지만 자신들이 공천한 단체장 및 지방의원들의 비리사건에 대하여는 그 책임을 당사자에게 떠넘기기에 바빴고, 그런 인물들을 공천한 중앙정당에서는 책임 있게 해명하지도 않았다. 또한 공천을 받기 위해 유권자보다 공천권을 가진 지역구 국회의원에게 지속적으로 모든 것을 투자해야 하는 기존의 시스템은, 공천과정과 당선 후 임기 중에 태생적으로 각종 부조리와 비리가 발생할 수 밖에 없게 한다. 정당공천을 통해 참신하고 유능한 정치신인과 전문인들의 진출을 기대했지만 이러한 공천시스템 아래에서는 역시 쉽지 않은 일이었다.

마지막으로, 후보자들의 ‘헛공약’ 남발도 주요 양상으로 나타나고 있다. 제4기와 마찬가지로 제5기 지방선거에서도 이와 같은 헛공약은 계속 이어졌다. 2010년 지방선거에서는 심지어 인쇄소 공약이라고 할 정도로 같은 인쇄소에서 정당들이 짜깁기 공약을 만들어냈다는 비판들이 다수 보도된 바 있다. 지방선거는 ‘정당의 정당에 의한 정당을 위한 것이 아닌 주민의 주민에 의한 주민을 위한’ 정치적 행위이다. 지방선거에 대한 이러한 원칙이 실제적으로 지켜질 때 주민들은 후보자들의 인물과 정책을 비교하며 과연 우리 지역에 맞는 공약을 합리적으로 제시하는 후보가 누군가인가를 판단하게 될 것이며, 자연스럽게 투표율도 올라가게 될 것이다(송광태․임승빈, 2010: 18-19). 따라서 올바른 지방자치제의 정착을 위해서는 공직선거법 제47조에 대한 전면적인 재검토가 필요해 보인다.

2. 정당공천제의 문제

정당공천제의 실태를 통해 나타나는 것처럼, 선거에서의 문제점으로 지적된 것 중의 하나 바로 공천과정상의 비리 문제이다. 공직후보자 선정과정과 선정방식에 대한 국가의 개입은 공직후보자 선출 결과가 정당 스스로 정한 규칙과 절차에 의해 관리되고 운용되는지, 그렇지 않으면 국가가 그 규칙과 절차를 결정하는지에 따라 정당재량 방식과 국가법제화 방식으로 구분된다(육동일, 2006: 20). 우리나라 각 정당은 당헌․당규로 공천과정을 정하고 있다. 물론 개별정당이 스스로 규칙을 정하고 그에 따라 공천과정이 운용되는 것이 바람직할 수도 있다. 그러나 우리나라 정당공천시스템은 정당공천 일반원칙인 민주화와 자율성 확보에 있어서 법제적 불비는 물론 법외적 정치 현실에 있어서도 비민주적이고 무책임한 정치행태가 만연하고 있다. 뿐만 아니라, 우리나라의 각 정당은 정당조직의 특성에 맞지 않는 공천시스템을 시도하고 있기까지 하다. 예를 들어, 제 17대 총선에서 집권여당인 열린 우리당은 국민정당을 지향하는 대중정당이기에 공천과정에 일반국민과 대중이 참여하여야 함에도 불구하고 진성당원의 한 유형인 기간당원제를 도입하여 민심과 당내 의사결정의 괴리를 자초하는 우를 범했다. 기간당원이 동원되는 전당대회식 당내 경선이 남발되면서 종국적으로 ‘경선제 무용론’에 봉착하였고 이러한 잘못된 경험이 제18대 총선에서 경선 없는 비민주적 공천행태에까지 이르게 한 것이다(박상철, 2008: 132).

이는 모두 정당공천의 법적 성격에 대한 내부 운용 문제와 선거과정의 일부분이라는 논쟁을 근거할 만한 법적․정치적 근거가 전혀 없는 우리나라 정당공천시스템 탓이다. 우리나라의 정치 및 정당수준에 비추어 볼 때 국가가 정당법 및 공직선거법 등 법제도로 정당의 공천방식을 규율할 수 있도록 법률적인 고민이 필요하다.

우리나라 지방선거 제도의 또 하나의 문제는 지방선거의 중앙 예속화이다. 현재의 선거제도 하에서는 지역별 1당 독점현상과 지역갈등을 심화시키는 지역주의의 선거형태를 개선하기 어렵다. 또한, 동시선거로 인해 선거인의 후보자 선택 곤란, 정당 본위의 줄투표 현상, 그리고 지방선거 및 교육감 선거의 의미실종과 왜곡의 문제 등 그 단점과 한계도 분명히 드러나고 있는 실정이다. 때문에, 지방선거에서 정당의 차등적 참여 문제를 검토해 보아야 한다. 예를 들어, 기초의회 의원 선거 뿐 아니라 기초단체장 선거에서의 정당참여를 전면 금지하고, 광역자치단체는 정당참여를 완전히 허용하는 등 지방선거에의 정당참여를 차등적으로 허용하는 것이다. 또한 선거 비용 및 노력 절감이라는 측면에서 동시선거만을 고집할 것이 아니라 선거시기의 조정 문제도 고려해 보아야 한다(육동일, 2006: 44-45).

Ⅵ. 기초선거에서 정당공천제의 개선방안

1. 정당의 지방분권화 및 지역정당의 허용

지역정당의 존립을 가능하도록 하는 제도적 보완이 필요하다. 지역 정당은 정치의 다원화와 지방화 추세와 연관되어 있다 즉, 지역사회가 안고 있는 각종 문제들 속에는 국가적 차원에서 해결되어야 할 것도 있고, 광역적 수준에서 해결해야 할 것도 있지만 대부분은 자치단체 수준에서 처리되어야 하는 사항이 많다. 이런 점에서 지역정치를 지향하는 정당의 존재도 필요하다고 할 수 있다. 가령 자치단체가 처리해야 할 수준의 문제가 있다고 하더라도 현재의 정당제도로는 전국적 규모의 정당만이 개입할 수 있기 때문에 지역정치가 중앙정치의 논리에 의해 좌우될 위험성은 상존하는 것이다. 따라서 지역문제가 결국 중앙정치화 되고 만다. 이런 문제들을 원천적으로 해소하기 위해서도 지역정당의 허용 여부를 검토할 필요가 있다(강경태, 2009:  246-248).

정당참여로 인한 부작용을 줄이고 순기능을 살리기 위한 가장 기본적인 조치는 정당의 분권화이다. 현재와 같이 집권화 된 정당구조 하에서는 정당참여가 지방자치에 긍정적 영향만을 미칠 것으로 기대할 수는 없다. 그러므로 정당의 분권화를 통하여 중앙정치가 지방자치에 대한 제약요인으로 작용할 가능성을 원천적으로 봉쇄하는 것이 바람직하다.

지방자치에의 정당참여 허용은 그 자체가 정당의 분권화요인으로 작용할 것이다. 이와 아울러 실효성 있는 정당의 분권화를 위하여는 중앙차원에서 보다 능동적으로 정당의 분권화를 추진할 것이 요청된다. 정당법 제3조는 “정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시･광역시도에 각각 소재하는 시･도당으로 구성한다.” 라고 규정하고 있다. 이 조항으로 인해 지역 문제에  중점을 두는 지역 정당들이 성장하지 못할 수 있다. 따라서 정당법 제3조는 중앙정치에 예속되지 않는 지방정치가 가능하도록 개정되는 것이 바람직하다(한상우, 2009: 462).

지역 정당의 출현이 정치적 지역주의로 연결될 수 있지만 정치적 지역주의는 기본적으로 지역을 정치적 자원으로 이용하려는 중앙정치의 부정적 산물일 뿐 지역자체가 문제되는 것은 아니다. 오히려 지역 정당을 통해 지역문제를 자율적으로 해결 할 수 있게 하고 이를 통해 불필요한 중앙정치의 개입을 차단함으로써 정치적 지역주의도 해소하는 전기를 마련할 수 있을 것이다(강경태, 2009: 246-248).

2. 정당공천기준의 명확화

정당공천제의 실태를 통해 나타나는 것처럼, 선거에서의 문제점으로 지적된 것 중의 하나는 바로 공천과정상의 비리 문제이다. 지방선거에서 정당공천의 공정성시비를 불식시키기 위해서는 객관적이고 합리적인 후보 공천기준의 확립과 이의 철저한 적용이 요망된다. 공직후보자 선정과정과 선정방식에 대한 국가의 개입은 공직후보자 선출 결과가 정당 스스로 정한 규칙과 절차에 의해 관리되고 운용되는지, 그렇지 않으면 국가가 그 규칙과 절차를 결정하는지에 따라 정당재량 방식과 국가법제화 방식으로 구분된다(육동일, 2006: 20). 우리나라 각 정당은 당헌․당규로 공천과정을 정하고 있다. 물론 개별정당이 스스로 규칙을 정하고 그에 따라 공천과정이 운용되는 것이 바람직할 수도 있다. 그러나 우리나라 정당공천시스템은 정당공천 일반원칙인 민주화와 자율성 확보에 있어서 법제적 불비는 물론 법외적 정치 현실에 있어서도 비민주적이고 무책임한 정치행태가 만연하고 있다. 뿐만 아니라, 우리나라의 각 정당은 정당조직의 특성에 맞지 않는 공천시스템을 시도하고 있기까지 하다. 예를 들어, 제 17대 총선에서 집권여당인 열린 우리당은 국민정당을 지향하는 대중정당이기에 공천과정에 일반국민과 대중이 참여하여야 함에도 불구하고 진성당원의 한 유형인 기간당원제를 도입하여 민심과 당내 의사결정의 괴리를 자초하는 우를 범했다. 기간당원이 동원되는 전당대회식 당내 경선이 남발되면서 종국적으로 ‘경선제 무용론’에 봉착하였고 이러한 잘못된 경험이 제18대 총선에서 경선 없는 비민주적 공천행태에까지 이르게 한 것이다(박상철, 2008: 132).

이는 모두 정당공천의 법적 성격에 대한 내부 운용 문제와 선거과정의 일부분이라는 논쟁을 근거할 만한 법적․정치적 근거가 전혀 없는 우리나라 정당공천시스템 탓이다. 우리나라의 정치 및 정당수준에 비추어 볼 때 국가가 정당법 및 공직선거법 등 법제도로 정당의 공천방식을 규율할 수 있도록 법률적인 고민이 필요하다.

3. 공천기구의 상설화

이와 더불어, 공천기구 상설화도 검토할 필요가 있다. 공직후보자는 원칙적으로 당원이나 또는 대의기관에서 선출해야 하는 것이 바람직하나, 그 절차와 시간, 비용에 대한 부담이 적지 않다. 대안으로 ‘공직후보자공천심사위원회’를 구성하여 선거시에 한시적으로 운영되고 있다. 그나마 한시적으로 구성되는 공천심사위원들이 중앙고위당직자의 영향에 따라 매번 바뀌다보니, 공천기준, 절차, 위원선정 기준이 제도화되어 있지 못한 실정이다. 각 정당별로 공천심사위원회의 기능과 권한을 공천에 국한시키지 말고 상설화하여 공직후보자의 발굴과 관리를 하게하고 더 나아가 당선자에 대한 관리와 지원기능을 수행하도록 하는 방안이 검토될 필요가 있다(한상우, 2009: 463-464).

4. 정당참여의 차등적용 및 기초・광역선거의 분리

우리나라 지방선거 제도의 또 하나의 문제는 지방선거의 중앙 예속화이다. 현재의 선거제도 하에서는 지역별 1당 독점현상과 지역갈등을 심화시키는 지역주의의 선거형태를 개선하기 어렵다. 또한, 동시선거로 인해 선거인의 후보자 선택 곤란, 정당 본위의 줄투표 현상, 그리고 지방선거 및 교육감 선거의 의미실종과 왜곡의 문제 등 그 단점과 한계도 분명히 드러나고 있는 실정이다. 때문에, 지방선거에서 정당의 차등적 참여 문제를 검토해 보아야 한다. 예를 들어, 기초의회 의원 선거 뿐 아니라 기초단체장 선거에서의 정당참여를 전면 금지하고, 광역자치단체는 정당참여를 완전히 허용하는 등 지방선거에의 정당참여를 차등적으로 허용하는 것이다.

이를 위해서는 선거시기의 조정이 필요하다. 즉, 광역단체장과 광역의회는 정당이 참여한 가운데 동시에 실시하는 한편, 일정기간을 두고 정당참여가 배제되는 가운데 기초단체장과 기초의원선거를 실시하는 방안이 병행되면 정당참여의 효과를 극대화시킴과 함께 피해도 최소화될 뿐 아니라 동시선거가 지방자치단체의 단위와도 일치함으로써 지방 자치단체의운영의 책임성 증진에도 기여할 수 있을 것이다(육동일, 2006: 44-45).

5. 주민추천제도 또는 시민단체의 후보자 추천제도

지역별 일당 독점현상과 지역갈등을 심화시키는 지역주의의 선거행태를 개선하기 위해서는 주민에게 주도적인 역할을 부여하는 주민추천제를 경선제와 병행하여 실시하는 방안도 생각해 볼 필요가 있다(이규환, 2005: 35-49). 지역편중현상을 보이는 선거결과를 고려할 때 특정 정당의 공천이 당선여부를 결정하는 경우가 많다. 그 결과 정당에 의한 지방의 예속화, 공천부조리를 통한 부패문제 등이 발생하게 된다. 이와 같은 상황에서 정당에 의한 후보결정권을 부분적으로나마 보완할 수 있는 장치로서 지방선거 후보자들에게 일정 수 이상의 유권자의 추천을 받도록 하는 주민추천제를 병행하여 사용할 수 있는 법적 근거를 마련하여야 한다(한상우, 2009: 463).

다음으로, 정당 외에 시민사회단체에도 후보자를 추천할 수 있는 권한을 부여하는 방안도 고려해봄 직 하다. 시민단체는 상대적인 신뢰도면에서는 타기관에 비하여 우수하다고 볼 수 있다. 따라서 시민단체에게도 후보추천기능을 부여할 수 있을 것이다. 실제로 15대 총선에서 경실련은 수도권에서 4명의 후보자를 추천하였으며 2002년 지방선거에서 환경연합이 광역단체장 1명, 기초단체장 4명,  광역의회 의원6명, 기초의회 의원 39명을 ‘녹색자치후보’로 선정해 지원한 바 있다. 그리고 기초 의회의원 선거에서 15명이 당선되었다는 점은 시민사회단체들의 정치참여 가능성이 충분하다는 반증이다.

따라서 정치권력에 대한 감시나 견제차원을 넘어 개혁적 후보에 대한 지지표명 혹은 또 다른 정치주체로 직접 참여할 수 있도록 하는 제도적 개선이 필요하다고 할 수 있다(강경태, 2009: 248-250).

Ⅶ. 결론

사실 기초 자치단체 선거의 정당 공천은 다 장·단점이 있다. 무엇이 옳다기보다 선택의 문제에 가깝다. 다만 지방자치마저 중앙정치에 예속돼 있는 우리 정치 현실에서는 기초 자치단체 선거에서만이라도 정당공천을 배제하는 것이 풀뿌리 민주주의의 기본취지를 살리는 길이라고 본다. “정당정치, 책임정치를 구현하는 차원에서 정당공천제 시행이 옳다.”는 여야 정치권의 주장은 구실에 불과하다. 2003년 1월 헌법재판소가 선거법의 기초의원 후보 소속 정당 표방금지 조항에 대해 위헌 결정을 내리면서 정당공천제 도입 문제가 제기되자 “정당간 다툼이 골목마다 재연되고 마을이 분열될 것”이라고 반발했던 당이 한나라당이다. 지역사회 공동체 구축을 위해서라도 지방 선거에서 당리당략을 추구하는 중앙정치가 그대로 지방행정에 투영돼 지방자치의 본뜻을 훼손하는 정당공천제는 재검토되어야 한다.

정당공천제는 정치권이 공천권을 기초단체장을 통제하는 수단으로 악용해 지방의 온갖 부정부패와 갈등을 유발하는 요인이 돼 왔기 때문이다. 정당공천제는 당초 정당의 책임정치 구현이라는 취지에서 도입됐다. 그러나 이 제도는 취지와는 달리 선거 때마다 거액 공천헌금설이 나돌고 지역구 국회의원이 단체장을 장악해 청탁과 이권에 개입하는 수단으로 악용돼 왔다. 단체장으로서는 다음 선거와 공천을 위해 당의 눈치를 살피지 않을 수 없다.

지방자치가 주민의 이익보다는 당리당략에 따라 좌지우지된다면 단체장이 소신있는 지역행정을 펼 수 없다. 주민참여를 통한 풀뿌리 민주주의가 정당정치의 희생양이 돼서는 안된다. 지난 6.4 지방선거 과정에서는 당내 경선으로 단체장을 뽑은 곳이 많았다. 그러나 여전히 정당의 입김 때문에 경선에 불복해 무소속으로 출마하는 등 잡음이 잇따랐다.

기초지자체장 선거를 공영제로 실시하는 것도 바람직하다. 지방선거의 과열과 혼탁을 막고 돈이 적게 드는 선거를 위해서도 검토해 볼만한 가치가 충분히 있다. 정당정치의 이념 구현과 부정부패의 만연이라는 양면성을 검토하면서 그 대안을 모색해 볼 단계에 이르렀다.

정당 공천제는 정치적 구조 속에서의 삶을 영위할 수밖에 없는 현대인에게 지금의 정치구조에서의  정치부재 내지는 정치냉소주의 정치표류, 무관심현상을 일으키는 원인이 되고있다. 우리 국민들은 어느 정당에도 그들의 귀촉을 당당하게 나타내지 않는다. 그것은 그들 정당이 심리적으로 ,역사적으로 자랑할만한 정치조직체가 되지 못해 결과적으로 국민들은 그들과의 관계나 귀촉을 기피하려고 한다. 이런 귀촉감의 결여는 건전한 정당정치를 사실상 어렵게 만들어 버린다.

정치에 가장 관심많은 듯한 우리 국민이 street-level의 지방자치와 유리된 것은 공천제도에서 그 원인과 근인을 찾을 수 있을 것이다. 정당에 대한 귀촉감이 없는 판에 표는 당연히 이해가 가까운 후보에게 던지게 된다. 금권타락선거가 일어나지 않을 수 없다. 부정부패의 요소를 둔 채 참신성과 도덕성, 깨끗한 선거의 주장은 공허한 구호에 지나지 않는다. 이것이 우리로 하여금 공천제를 반대케 하는 이유가 되는 것이다.

민주주의는 형태의 문제가 아니다. 국민의 의사가 문제다. 국민이 선택하는 제도라야 실질적 민주주의를 보장한다고 하겠다. 민주주의란 정책결정으로 부터 영향을 받는 사람들이 충분한 지식을 가지고 정책결정자들로 하여금 그 책임을 질 수 있도록 하는 것이다. 현행 정당 공천제는 우리에게 그와 같은 기회와 권리를 송두리째 박탈하고 있다. 이것이 공천제반대의 또 다른 이유다.

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토론 1.

기초지방선거 정당공천제 폐지 논리와 그 대안

이 관 희

(경찰대 교수,

前 한국헌법학회장)

Ⅰ. 여야 대선 ‘공통공약’ 으로서 정당공천제 폐지 우선 실천해야

박근혜 정부가 정식 출범했고 최근 정부조직법 문제가 어떻든 여야합의로 해결돼서 무언가 새 출발의 계기가 마련되었다고 보여 진다. 그러나 이번 46일간의 여야 합의과정에서도 아직도 우리 정치는 후진성을 면하지 못했다고 많은 국민의 지탄을 받기에 충분했기에 역시 박 근혜 정부는 정치선진화의 문제를 큰 화두로 들고 나서야 한다고 본다. 이를 위해서 현 시점에서 가장 쉽게 실천할 수 있는 것이 이번 대선과정에서 ‘공통공약’ 으로서 기초지방선거 정당공천제 폐지 문제인 것이다. ‘공통공약’ 이었던 만큼 여야 어느 쪽도 반대할 명분이 없고 잘 되면 여야가 화해무드가 조성되고 국민들도 정치권을 신뢰하는 계기가 될 것이다.

그런데 아직도 많은 국회의원들께서 기초지방선거에 있어서 정당공천제를 각 지역에서 정치적 기득권으로 생각하고 있다는데 큰 문제가 있는 것이다. 대선 공약으로는 어쩔 수 없이 내놓았지만 국회의원으로서는 지역구를 관리하는데 절대적으로 필요하다는 잘 못된 생각이 그것이다. 여기에서 국회의원을 중심으로한 정치권이 근본적으로 생각해야 할 것이 국민들의 정치에 대한 깊은 불신이 어디에서 오는가를 근원적으로 검토하고 아직도 대선과정에서의 소위 ‘안철수 바람’ 은 언제든 일어날 수 있다는 가능성을 염두에 두면서 정치개혁의 근본적인 해결책을 찾아 나서야 한다는 것이다. 그러할 때에 진정한 선진한국의 꿈이 이루어질 수 있다고 본다.

다시 말하면 정치권이 불합리한 기득권을 유지한 채 아무리 사탕발림의 정책을 국민에게 내 보인다 해도 별 성과도 없을 뿐만 아니라 우리나라 정치발전에 아무런 도움이 되지 못한다는 것이다. 여기에서 생각해 볼 수 있는 것이 바로 2014년 6월에 있을 기초지방선거에 있어 정당공천제 폐지라는 정치개혁의 근본적인 화두를 가지고 정치권이 국민에게 다가서야 설득력이 있다고 보여 진다. 마침 작년 12. 31. 여야가 정치쇄신과제 논의를 위한 국회「정치쇄신특위」구성 합의했고, 이미 제19대 국회에서 ‘기초단체장 및 기초의원 정당공천 폐지’ 를 주내용으로 하는「공직선거법 개정안」이 현재 의원입법으로 5건이 발의되어 상임위에 계류 중에 있으므로 활발한 논의를 거쳐 조기 입법화되기를 기대한다.

필자는 정치권이 갖고 있는 불합리한 기득권으로 기초자치단체 정당공천제도 이외에도 지역구의석 줄여서 비례대표의석을 100명 정도로 확대하지 못하는 것, 세계에서 유례가 없는 20일간의 국정감사제도 등을 들고 있고, 이것이 정상화되지 못하는 한 우리의 정치는 혼탁을 면치 못할 것이고 19대 국회도 기대할 것이 없다고 주장한다. 이 중에서 가장 쉽게 할 수 있는 개혁이 기초자치단체에 대한 정당공천 폐지라는 것이다. 졸저, 한국민주헌법론 Ⅱ(박영사), 서 문 참조.

이명수 의원 대표발의(2012년 7월 12일), 정몽준·이재오 의원 공동발의(2012년  9월 11일), 유승우 의원 대표발의 (2012년 11월 16일), 신의진 의원 대표발의(2012년 11월 22일), 정갑윤 의원 대표발의(2013년 2월 5일),

Ⅱ. 왜 정당공천제 폐지가 진정한 정치개혁의 논리가 되는가 ?

우리나라의 정당 현실은 진성당원 등 민주적 뿌리가 약하고 따라서 상향식 공천제도가 어렵기 때문에 정당공천제가 그 지역 맹주격인 국회의원들과의 관계에서 정치 부패의 온상이 되어 왔다. 2010년 6·2지방선거에서도 돈 공천과 관련한 풍문이 난무했다. ‘기초단체장 공천은 7당(當)6락(落)’(7억 원을 내야 공천을 받고 6억 원을 내면 못 받는다는 뜻)이고, ‘광역의원 공천은 3억 원’이란 말이 공공연히 나돌았다. 실제로 2010년 4월 9일 전남 해남군수(민주당)와 4월 16일에는 여주군수(한나라당)가 공천과정에서 구속됐다. 그리고 그런 구조적 모순 속에서 2006년 민선 4기 출범 이후 4년간 기초자치단체장 230명 중 113명(49.1%)이 인허가와 공무원 채용 및 승진 등 비리 혐의로 재판을 받았고 그중 45명(19.6%)이 물러났다.

기초자치단체 정당 공천제의 문제는 선거 때만 있는 것이 아니다. 다음 선거의 공천을 의식해 평시에도 국회의원에게 예속돼 부작용이 심각하다. 한마디로 기초단체장이나 기초의원의 행보가 자유롭지 못해 기초지방자치 발전에 큰 장애가 되고 있는 것이다. 또한 특정 정당이 싹쓸이하는 경우 기초의회가 단체장을 제대로 견제할 수 없고 반대로 기초단체장과 기초의회를 서로 다른 정당이 지배하는 경우에는 반대를 위한 반대를 계속해 자치행정이 차질을 빚고 있다. 여하튼 정당공천제 때문에 지역 발전을 위해 지혜를 모아야 할 지방의회가 중앙의 정치논리로 황폐화되고 있다.

“충북 단양군수는 2013년 1월 3일 기자회견을 갖고 자신이 몸담아온 새누리당 탈당을 선언했다. 군 의회가 여당•무소속 연합과 새누리당 간의 갈등으로 사사건건 시의 밯목을 잡아 제대로 일을 할 수 없다는 게 이유이다. 차라리 정당의 외피를 벗어버리는 게 지역발전에 도움이 된다고 판단한 것이다. 여야로 갈려 정쟁만 일삼는 지방의회 등쌀에 오죽 시달렸으면 그랬을까 싶다. 또한 경기 성남시의 준예산 편성에 따른 민생피해가 커지고 있다. 저소득층의 생계수단인 공공근로사업이 무기한 보류됐다. 극빈층과 노인 등 893명의 대상자들은 2일부터 출근할 예정이었으나 졸지에 일자리가 사라졌다. 새누리당과 민주통합당 소속 시의원들간의 해묵은 대립에서 비롯된 사상 초유의 준예산 편성사태로 애꿎은 서민들만 피해를 보게 된 것이다. 단양군과 성남시 사태는 기초지방자치단체의 정당공천 폐습이 얼마나 심각한 지를 보여주는 단적인 사례다.” (한국일보 2013년 1월 5일 사설)

정당공천제가 폐지되면 지방정치의 자율성이 커지고 국가정치와 지방정치의 할 일이 분명히 나누어진다. 국회의원은 중앙 정치권과의 소통을 맡고 지방정치인은 지역의 정치적리더로서 역할을 할 것이다. 국회의원과 지방정치인 사이의 충돌은 대개 국회의원이 지방정치인을 자신의 정치적 하수인으로 삼으려고 하기 때문에 생기는 것이다. 정당공천제를 없애면 지방정치의 자율성이 증대하면서 국회의원의 공천도 민주화되어 당원들의 의견이 존중될 것이다. 그렇게 되면 국회의원과 지방의원, 자치단체장의 갈등도 오히려 줄어들 것이다. 국가정치인도 지방정치인도 주민을 두려워하게 될 것이다.

정당공천이 없어지면 후보자난립이 있을 것이라는 예상은 근거가 희박하다. 예를 들어보자 정당 공천없이 실시된 교육감 선거, 교육위원 선거가 후보자 난립이었다고 할 수 있는가 ? 지방 유력가나 재력가만의 선거가 되리란 것도 기우이다. 오히려 현행 공천제도야말로 재정적, 조직적 물량공세를 할 수 있는 지방 토호들에게 유리하다.

그리고 정당공천제를 통해 지방의 유능한 인재를 발굴해 중앙정치 무대에 서게 한다는 일부 정치권의 논리도 허구다. 지역구 국회의원이 장차 자기에게 도전할 만한 인물은 단체장 후보나 의원 후보로 추천하지 않고 있기 때문이다.

한국지방자치학회의 설문조사보고서 발표(2011.11)에 따르면, 전문가와 공무원의 80%가량이 기초단체장과 기초의원에 대한 정당 공천의 폐지를 지지하는 것으로 나타났다. 또 공천에 목숨을 걸고 일단 당선된 시장·군수·구청장들도 대부분 기초단체장에 대한 정당 공천의 폐지를 건의해왔고, 2013년 1월 17일 서울 강서구에서 ‘전국 시장·군수·구청장 협의회(대표회장 배덕광 해운대 구청장)’는 시•도지역회장 18명의 공동회장단 회의를 열고 대선공약인 기초지방선거 정당공천제 폐지를 촉구했다. 이러한 정도로 사회 각계각층에서 요구한다면 국민의 혈세를 비서진들을 포함하여 4년에 20-30억씩 받는 국회의원으로서 당연히 제도를 바로 잡아주고서 임기를 마쳐야 정상이 아닌가 생각해 본다.

일본의 경우 오랜 지방자치의 역사 속에서 1990년대 이후 기초자치단체장은 거의 100%가 무소속(다만 기초의회의원은 73.1%, 2011. 12.)이다. 중앙정치의 폐해를 깨달은 일본인들이 현명하게 선택한 결과다. 우리도 더는 시행착오를 되풀이하지 말고 하루 빨리 정당공천제 폐지를 제도화해야 한다. 이로써 제19대 국회가 깨끗한 정치의 전당이 될 수 있는 터전이 마련된다고 본다. 다시 말하면 21세기 중요한 국가발전전략인 지방자치 활성화를 위해서 지역의 복잡하고 어려운 일들은 자치단체 장과 의원들에게 맡기고 국회의원은 그 지역을 대표해서 국가적인 일과 정책개발에 몰두할 때 깨끗한 정치가 실현될 수 있다는 것이다.

Ⅲ. 어떤 방법으로 기초지방선거에 대한 정당공천제를 폐지할 것인가 ?

기초자치단체의 정당공천제에 대한 최근 역사를 살펴보면 2005년 6월 당시 열린우리당은 제17대 국회에서 폐지의 개혁당론을 깨고 폐지는커녕 기초의회 의원까지 오히려 확대해 학계와 시민단체 등의 큰 반발을 샀다. 결국 그 이듬해 5·31지방선거에서 대패함으로써 열린우리당이 공중 분해되는 결정적인 계기가 됐다. 2010년 6·2지방선거 전 2009년 3월 기초지방선거 정당공천 폐지를 위한 국민운동본부가 만들어지고 7월 ‘사회원로 선언’, 10월 ‘전문가 학계 선언’이 있었지만 그대로 선거가 치러졌다.

이상의 최근 역사를 보더라도 정당공천폐지는 기초자치단체장이나 의원 모두에게 한시바삐 이루어져야 한다. 따라서 여야 대선 ‘공통공약’을 제대로 실천한다는 차원에서 제19대 국회 정치쇄신특위에서 심도있게 논의되어 금년내에 이루어지거나 늦어도 내년 6월 지방선거 준비에 차질이 없을 시간내에 입법화되어야 한다.

1. 기본방향 : 정당공천의 한시적 폐지 및 공천허용조건 제시

기초지방선거에 대하여 정당공천제를 폐지하더라도 이를 영구적으로 폐지하는 것을 이론적으로 문제가 있다. 관련 헌법재판소 판례에 의해 확립된 이론에서도 볼 수 있듯이 정당공천제를 아무 조건 없이 획일적으로 폐지하는 것은 정당의 자유 및 참정권의 본질적인 내용을 침해하여 위헌의 소지가 있기 때문이다. 따라서 지방선거에서의 정당공천제를 한시적으로 폐지하는 것이 타당하며, 정당공천제 폐지를 주장하는 대부분의 견해들도 마찬가지의 입장을 취하고 있다.

예컨대 류지태, 지방자치단체장의 선임방안 - 정당공천제 문제를 중심으로, ‘지방자치법연구’(한국지방자치법학회) 제1권 제2호, 2002. 12, 48쪽 ; 성기중, 지방선거에서 정당공천제 문제의 개선방안, 한국지방자치학회 동계학술대회 자료집, 2011, 16쪽 ; 육동일, 사회통합과 지방자치 발전을 위한 지방선거제도 개혁방안 - 정당공천제를 중심으로 - , 한국지방자치학회 기획세미나 논문집, 2011. 4, 37쪽 ; 이기우, 기초지방선거와 정당공천, ‘지방자치법연구’(한국지방자치법학회) 제9권 제4호, 2009. 12, 75쪽.

그렇다면 유예시한을 어떻게 할 것인가 ? 이에 대하여 민선6기(2014년)부터 도입하되 공천의 금지기간을 3기(12년)로 하자는 견해가 있다. 그러나 이견해는 왜 그만큼의 기간 동안 금지해야 하는가에 대한 합리적인 이유가 제시되어 있지 않기 때문에 위헌의 소지가 있다. 따라서 앞서 언급한 정당공천제의 문제점 고찰 내용에 착안하여, 정당의 지역할거구도가 타파되고 당내민주주의가 확립되는 등 정당이 올바르게 기능할 수 있는 전제조건이 마련될 때까지 정당의 공천을 금지하는 것으로 그 시한을 설정함이 보다 바람직하다 할 것이다. 즉 이러한 조건들을 「정당법」과 「공직선거법」 등 관련 법령에 법제화시키고, 이 요건들을 충족시키는 정당에 대해서만 비로소 지방선거에 대한 ‘재진입’을 허용하도록 하자는 것이다.

육동일, 사회통합과 지방자치 발전을 위한 지방선거제도 개혁방안 - 정당공천제를 중심으로 - , 한국지방자치학회 기획세미나 논문집, 2011. 4, 37쪽. 이 견해는 기초지방선거에 대하여 이 기간동안 정당공천제를 폐지하되, 인구 50만명이상(예컨대 통합창원시, 수원시, 성남시 등)의 기초단체에 대해서는 정당공천제를 허용할 것을 주장하고 있다.

김정현, 기초지방선거 정당공천제 폐지와 그 대안(전국 시장·군수·구청장 협의회 정책과제), 2011, 5, 14-16쪽 참조.

2. 선거참여주체의 확대

선거에서 갖는 정당의 가장 큰 역할 가운데 하나는 정당을 통한 주민의사의 효과적인 결집 및 수렴이며, 이는 또한 정당공천제 존치론의 주된 논거이다. 따라서 지방선거에서 정당공천제를 배제한다고 할 경우에 이러한 역할을 정당 대신 수행할 수 있는 대안적인 선거주체들의 참여가 새로이 모색되어야 하며, 그 일환으로서 후보자 공천에 참여할 수 있는 단체를 지방선거의 경우에 가급적 폭 넓게 허용하는 것이 필요하다.

즉 지방선거에서는 반드시 정당법상의 등록요건을 갖춘 정당이 아니더라도 지방의 정치적 현안과 관련되는 일정한 단체에 대해 선거후보자를 추천할 수 있도록 하고, 그 단체에 대하여 선거운동을 허용하도록 하는 것이다. 예컨대 시민단체, 유권자 단체 등 비영리법인(또는 법인격 없는 사단)에 대해서도 지방선거에서의 공직후보자를 공천할 수 있도록 자격을 부여하는 것이다. 다만 선거사무의 안정성 확보를 위해 법인등기를 마친 법인 또는 등록되어 있는 단체에 한하여 후보자 공천을 허용하는 것이 바람직하다.

현행 공직선거법상 정당 이외의 단체는 그 이름으로 후보자를 공천할 수 없도록 규정되어 있으므로, 지방선거에 한하여 일정한 요건 하에서 단체의 후보자 공천을 허용토록 하는 선거법 개정이 필요하다.

3. 공직선거법 제48조에 의한 후보자추천

공직선거법 제48조(선거권자의 후보자추천) ① 관할선거구 안에 주민등록이 된 선거권자는 각 선거(비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거를 제외한다)별로 정당의 당원이 아닌 자를 당해 선거구의 후보자(이하 "무소속후보자"라 한다)로 추천할 수 있다.

②무소속후보자가 되고자 하는 자는 관할선거구선거관리위원회가 후보자등록신청개시일전 5일(대통령의 임기만료에 의한 선거에 있어서는 후보자등록신청개시일전 30일, 대통령의 궐위로 인한 선거 등에 있어서는 그 사유가 확정된 후 3일)부터 검인하여 교부하는 추천장을 사용하여 다음 각호에 의하여 선거권자의 추천을 받아야 한다.

1. <:생   략>

2. 지역구국회의원선거 및 자치구·시·군의 장 선거 : 300인 이상 500인 이하

3. 지역구시·도의원선거 : 100인 이상 200인 이하

4. 시·도지사선거 : 당해 시·도안의 3분의 1 이상의 자치구·시·군에 나누어 하나의 자치구·시·군에 주민등록이 되어 있는 선거권자의 수를 50인 이상으로 한 1천인 이상 2천인 이하

5. 지역구자치구·시·군의원선거 : 50인 이상 100인 이하. 다만, 인구 1천인 미만의 선거구에 있어서는 30인 이상 50인 이하

정당공천제 폐지주장이 보다 설득력 있게 제시될 수 있기 위해서는 정당을 매개하지 아니하고도 지역 주민이 의사를 결집하여 지방선거의 후보자를 자주적으로 제안할 수 있는 방안들이 다양하게 모색되어야 할 것이다. 물론 주민의 후보자 추천에 대해서도 현행 공직선거법 제48조에 규정이 마련되어 있으나, 실제에 있어서는 지방선거권자가 후보를 능동적으로 추천하기보다는 선거에 출마하려는 자가 무소속의 후보자가 되기 위해 형식적으로 서명을 받는 절차로만 활용되고 있다. 따라서 정당참여를 전제하지 아니하는 공천에서도 상향적인 절차를 마련하여 주민의 능동적인 참여를 촉진하는 것이 필요하며, 예컨대 선거일 이전에 무소속 예비후보 간의 경선을 실시함으로써 후보자 난립의 소지를 줄이고 주민참여의 폭을 확대할 수 있는 등의 방법을 도입하는 것도 고려해볼 수 있을 것이다.

4. 기초자치단체장과 의원의 정당가입 자체를 금지해야

기초자치단체장과 의원에 대하여 정당공천제를 폐지하여 기초자치단체를 중앙정치권력과 국회의원으로부터 자유롭게 발전시켜 나가는 전략에서 볼 때 그 효과를 확실히 하기 위하여 정당가입 자체를 금지시켜야 할 것이다. 다만 이 경우 헌법 제8조 정당활동의 자유에 위반된다 라는 위헌론이 제기될 수 있는데 헌법상 또 하나의 중요한 제도인 지방자치의 목표를 달성하기 위하여 감내할 수 있는 문제이기 때문에 합헌으로 보여 진다. 오늘날을 정당제민주주의라고 하지만 민주주의를 위하여 순기능할 때 정당이 필요한 것이지 역기능 할 때에는 헌법 제37조 제2항에 의하여 공공복리를 위하여 법률로써 제약할 수 있는 것이다. 그리고 광역자치단체는 정당 활동이 자유스럽기 때문에 광역자치단체를 통하여 기초자치단체를 간접 통제할 수 있어 더욱 문제가 없다고 하겠다.

5. 무소속후보자의 정당표방과 당원경력 표시 및 정당의 무소속후보자 지지·지원 금지    해야

우리나라 지방자치제도의 본래의 취지를 살리기 위하여 기초자치단체 선거에서 정당의 영향을 배제하는 목적으로 정당공천제를 폐지하고 후보자의 정당가입자체 금지가 합헌이라면, 무소속후보자의 정당표방과 당원경력 표시 및 정당의 무소속후보자 지지·지원 금지도 당연히 합헌이다.

다만 과거 2003년 헌재의 정당표방금지 위헌결정(2003.1.30, 2001헌가 4)이 있어 검토를 요한다. 즉 그 위헌결정의 취지는 3가지로 요약된다. 첫째 지방분권과 자율성의 확보를 위한 수단으로 선거후보자에 대하여 정당표방을 금지하여 정치적 의사표현의 자유를 제한하는 것은 헌법 제37조 제2항에서 도출되는 과잉금지의 원칙에 위배된다는 판단이다. 정당표방의 금지가 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서 그 실효성이 ‘매우 의심스러운’ 바, 우선 그 적합성이 부인된다는 것이다. 또한 지방자치의 정치형성적 기능이나 정당의 지방선거참여에 따른 순기능을 최근 정치환경의 급속한 발전추세에 비추어 볼 때, 수단과 방법을 불문하고 일체의 표방행위를 금지하는 것은 최소침해성과 균형성의 요청에도 부합되지 않는다는 판단이다.

두 번째는 선거법 제84조 본문에서는 ‘특정 정당으로부터의 지지 또는 추천받음을 표방할 수 없다’고 규정하면서, 반면에 단서에서는 정당표방과 분명하게 구별하기 어려운 ‘정당의 당원경력의 표시’를 허용하고 있는 바, 이는 후보자의 입장에서 허용 또는 형벌과 연계되어 금지되는 의사표현의 범위를 예측하기 어렵기 때문에 명확성원칙에도 위배된다는 판단이다. 셋째는 지방선거 중 기초의회의원선거 후보자만을 불리하게 달리 취급하는 것은 평등원칙에 위배된다고 보았다. 자치기능보장의 관점에서 볼 때 광역 및 기초단체장선거나 광역의회의원선거는 기초의회의원선거와 아무런 본질적인 차이가 없다는 견해이다. 특히 정당영향배제의 필요성이 인정된다고 하더라도 그 정치·행정적 기능과 역할, 공천헌금 등 선거과정에서 빚어지는 부작용을 감안할 때 그것이 우선 적용되어야 할 기초단체장선거에서는 오히려 정당공천을 허용하고 있는 바, 기초의회의원선거의 후보자에게만 정당표방을 금지하는 것은 불합리하다는 판단이다.

이 덕연, 정당표방금지 위헌결정(2003.1.30, 2001헌가 4) 평석(법률신문 2003. 3. 17)참조

생각컨대 기초자치단체가 정당예속을 벗어나기 위해서 정당공천제를 폐지하면서 그 장이나 의회의원의 정당가입금지를 법제화하고 그것이 지방자치를 살리는데 기여할 수 있는 중요한 수단으로써 합헌이라고 한다면, 상기 위헌결정 첫 번째 이유인 과잉금지의 원칙과 세 번째 이유인 평등의 원칙 위배는 그와 같은 여건변화에 따라 달리 해석될 수 있다고 보여 진다. 다만 두 번째 이유인 명확성 원칙 위배는 당원경력표시 자체를 금지함으로써 입법적으로 해결될 것이다. 그러한 면에서 보면 정당의 무소속후보자 지지·지원 금지도 당연히 합헌이다.

토론 2.

지방의회 구성과 정당공천제의 功過

김상미(지방의회발전연구원장)

1. 지방자치제의 성과 : 지방의회의 구성

○ 1991년 지방자치제의 실시는 지방정치 영역에서 없었던 지방의회라는 제도를 새로이 창출하였음. 지방자치를 실시하면서 가장 큰 성과는 지방의회의 구성이라고 할 수 있음. 지방의회가 구성되기 전까지는 진정한 의미에서 지방정치란 존재하지 않았고 단지, 지방행정에 있어서의 중앙정치의 종속적 행정단위로서 지방적 특성의 고려와 대응밖에 없었기 때문임.

○ 1991년, 1995년, 1998년, 2002년, 2006년, 2010년 제6차에 걸친 지방선거의 실시는 우리 사회에 전반적인 변화를 초래하고 있으며 이러한 변화의 중심에 있는 것은 지방의회일 것임. 지역 주민들의 삶이 뿌리 내려 살고 있는 지역사회의 이익을 위해 주장할 수 있는 지방의회의 구성은 지역주민들의 선택에 의하여 직접 구성되는 기관이기 때문임.

○ 1인인 자치단체장을 제외하면 지방선거로 지방정부를 구성하는 기관은 244개의 지방의회가 유일함. 지방의회의 재구성으로 인해 오랜 중앙집권적 통치 전통에서 권력의 분권화가 시작되어 지방 민주주의의 기틀을 만들었으나 지방의회가 지방정치의 중심부로서 거듭나기 위해서는, 전반적인 재구조화가 필요한 시점에 있음.

○ 특히 명예직 조항이 삭제된 민선 5기와 민선 6기의 지방의회는 주민에게 더욱 책임을 지는 지방정치를 이루도록 노력하여야 할 압박감이 더 큰 상황에 놓여 있음. 지방의회 구성 23년이 되는 이제 지방의회가 주민을 위한 좋은 정부로서 주민이 체감하는 성과를 이루지 못하면 이는 곧 지방자치의 실패로 이어지기 때문에 지방의회의 구성과 정당공천제와의 관계는 불가분 할 뿐더러 지방의회가 지방자치의 본질적 가치를 구현하는 기관이라는 측면에서도 중요한 의미를 가짐.

2. 지방의회의원 정당공천제  : 광역지방의회와 기초지방의회의 분리 실시

○ 광역지방자치단체장과 기초지방자치단체장의 경우 정당추천제를 동시 실시하였음.

○ 지방의회의원의 정당추천제는 광역지방의회와 기초지방의회에 따라서 제도적 변천과정의 시차가 이원화 되고 있음.

- 광역지방의회의원: 1991년부터 정당추천제 도입

- 기초지방의회의원: 2005년 6월 30일 공직선거법 개정으로 2006년 지방선거부터 도입

○ 1994년 공직선거 및 선거부정방지법 제47조제1항에서 기초지방의회의원과 광역지방의회의원 정당공천 인정하였으나 1995년 4월 1일 공직선거 및 선거부정방지법 제47조제1항에서는 ‘자치구․시․군의회의원 선거를 제외한다’고 명시하여 기초지방의회의원의 정당공천을 배제함.

구분	정당공천 여부
	1991년	1995년	1998년	2002년	2006년	2008년	2010년
광역지방의회의원	○	○	○	○	○	○	○
기초지방의회의원	☓	☓	☓	☓	○	○	○

3. 지방의회의원 정당공천제 실시의 功

○ 정당공천제는 남성 지방의회의원에 비해 조직과 자금동원력에 열세인 여성 지방의회의원의 지방정치 참여가 제도적으로 확대될 수 있는 장치라는 면에서 긍정적임.

○ 2005년 8월 4일 개정된 공직선거법 제47조(정당의 후보자 추천)제3항 “정당이 비례대표 국회의원 선거 및 비례대표 지방의회의원 선거에 후보자를 추천하는 때에는 그 후보자 중 100분의 50 이상을 여성으로 추천하되, 그 후보자 명부의 순위의 매 홀수에는 여성을 추천하여야 한다”의 강제 조항과 동법 동조제4항 “정당이 임기만료에 따른 지역구 국회의원 선거 및 지역구 지방의회의원 선거에 후보자를 추천하는 때에는 각각 전국 지역구 총수의 100분의 30 이상을 여성으로 추천하도록 노력하여야 한다”의 권고 조항에 의하여 지역구 여성의원보다는 대부분 비례대표 여성의원의 당선이 많았음.

○ 2010년 1월 25일 제정된 공직선거법 제47조제5항 정당이 임기만료에 따른 지역구 지방의회의원 선거에 후보자를 추천하는 때에는 지역구 시·도의원 선거 또는 지역구 자치구·시·군의원 선거 중 어느 하나의 선거에 국회의원지역구(군지역을 제외하며, 자치구의 일부지역이 다른 자치구 또는 군지역과 합하여 하나의 국회의원 지역구로 된 경우에도 그 자치구의 일부지역을 제외한다)마다 1명 이상을 여성으로 추천하여야 함.

○ 행정안전부 2011년 12월 31일 기준 행정부 국가공무원 수 62만 1,313명 가운데 여성국가공무원 수는 29만 2,038명(47%)을 기록하였음. 2011년 12월 31일 기준 지방공무원 수 28만 958명 중 여성 지방공무원은 8만 4,238명(29%)임.

○ 2010년 6.2 지방선거에서 선출된 3,731명 지방의회의원 중 여성 지방의회의원은 총 19.8%(740명) - 여성 광역지방의회의원 9%(55명), 여성 기초지방의회의원 11%(274명), 여성 비례대표 광역지방의회의원 72%(58명), 여성 비례대표 기초지방의회의원 94%(352명) - 임.

○ 1991년 지방선거에서 여성 지방의회의원의 비율은 전체 지방의회의원의 0.9%로 성별 대표성이 심각한 수준이었던 것과 비교하면 19.8%인 여성 지방의회의원은 괄목할 만한 성장세에 있어 정당공천제가 여성의 지방의회 진출 활성화에 기여하였다고 평가할 수 있음.

○ 그럼에도 불구하고 지방선거는 지역의 대표를 선출하는 장인만큼 기초지방의회의원의 정당공천제를 폐지할 경우 비례에 대해서만 정당추천을 인정하거나, 여성전용선거구제 등의 여성에 대한 정책적 배려가 있어야 할 것임.

4. 지방의회의원 정당공천제 실시의 過 : 기초지방의회의원 선거

1) 정치적 권력관계의 수직적∙대리인적 정부간관계(IGR)로 환원

○ 민주적 정치체제의 장점은 권력분립으로 지방자치제를 수용하였던 것도 권력의 지역적 분립이라는 측면이 있었으며 1995년에는 자치단체장이 주민에 의해 선출됨으로써 지방 차원에서 다시 수평적 권력분립의 체계를 갖추었음. 그러나 정당공천제로 인하여 지방자치의 취지가 변질되고 있음.

○ 오늘의 주제인 정당공천제와 관련해서 문제가 되는 것은 특히 기초지방의회의원 선거임. 기초지방의회의원 정당공천제는 2006년 의정활동비 실시, 의원정수 축소, 중대선거구제와 맞물려 시행되었음. 2번의 정당공천제 실시 이후 현상을 보면 생활밀착형으로 가야할 지방정치가 중앙정치 밀착형으로 변질되고 있음.

○ 어려운 과정을 통하여 지방은 자신의 지역발전과 주민복리를 위하여 일할 수 있는 지방의회라는 기관을 가지게 되었지만 정당공천이 중앙당 위주로 이루어지고 있어 유권자보다 국회의원에게 잘 보여야 공천을 받는 역기능을 노정하여 중앙정치가 지방정치를 좌지우지할 뿐 아니라, 의정활동보다 정당활동이 우선시되어 지방자치의 본질이 왜곡되고 있음.

○ 이는 정부간관계(IGR)에서 보았을 때 대등적 내지는 동반자적 관계로 진행되는 것이 아니라 수직적 내지 대리인적 관계로 지방자치 실시 이전의 중앙집권으로 환원하는 수순을 밟는 것이기도 함. 지방의회보다는 지방국가(local state)라는 용어를 사용하는 네오 맑시스트 입장으로 지방의회의원의 자율성은 극히 제한적임.

2) 지방선거에서 중앙정치의 지방정치 대체 현상

○ 2006년 5.31지방선거에서 한나라당은 ‘무능정부 심판론‘을 열린우리당은 ’부패정당 심판론‘을 제기하여 중앙정치의 쟁점이 지방선거에 개입하였음. 2010년 6.2지방선거에서도 천안함 피격이라든가 4대강 정비사업 등 중앙정치의 쟁점이 지방선거에 개입하였음. 6.2지방선거 결과에 대한 학계 및 언론계의 평가도 ’한나라당‘의 패배라는 중앙정치에 초점을 두고 있음.

○정당공천이 지속될 경우 지방정치가 중앙정치에 예속되어 지방선거를 통해서 중앙정치가 심판을 받고, 중앙정치의 쟁점이 지방에까지 확대되어 지역주민을 위한 생활정치의 장이 흔들리게 되는 악순환이 이어지는 폐해가 많음.

5. 지방정치의 장애 요소로 무소속 증가

○ 기초지방의회의 경우 제1대․제2대․제3대․제4대에 걸쳐 정당공천을 배제하였으나 제5대 지방선거에서부터 정당공천을 표방함에 따라 이론적으로 정당의 책임정치라는 순기능에 기여하지만 실제적으로 그동안 지방선거에서 나타난 지역주의 경향과 극심한 공천비리를 볼 때 지방정치의 장애 요소로 자리 잡고 있음.

○ 2010. 6.2지방선거와 2006. 5.31지방선거에서 무소속 당선률이 증가하고 있어 지방정치에서 ‘무당파’ 현상을 일으키고 있는 일본과 유사한 현상이 발생하고 있음.

지방선거	무소속 기초지방의회의원	무소속 기초지방자치단체장
2006. 5.3	228명	26명
2010. 6.2	335명	36명

6. 주민중심의 지방자치를 위한 제도설계: 기초지방의회의원의 정당공천 폐지

○ 제도를 만들어내는 중앙정부나 중앙정치권이 자기이익 추구에 따른 동기 부여의 부산물이거나 다른 행위자와의 관계에 있어 전략적 우위를 차지하고자 할 때 그 제도는 취약한 결과의 원인이 될 가능성이 높기 때문에 이 주제와 관련된 다양한 의견을 취합하여 바람직한 해결책을 모색하는 것이 필요함.

○ 이미 지난 대선에서 후보자들 모두 기초지방의회의원의 정당공천제 폐지에 대한 의견이 일치하였음.

대선 후보	기초지방의회의원 정당공천제 폐지	기초자치단체장 정당공천 폐지
박근혜	○	○
문재인	○	☓
안철수	○	○

○ 고경훈 박사님의 개선방안 중 ‘정당참여의 차등적용’에 공감하며 지방정치의 중앙정치 예속화를 방지하기 위해서는 기초지방의회의원의 정당공천 폐지가 바람직하나 2006년 국회의원 110인을 중심으로 기초자치단체장 및 의원 정당공천제 폐지를 위한 움직임이 성공하지 못하였던 만큼 중앙정치가 기득권을 내려놓는다는 정치쇄신 차원에서 접근하여야함.

○ ‘2012년 대통령 직속 사회통합위원회의 연례보고서’에 의하면 사회통합 국민의식조사 결과 정부․국회․법원․경찰․언론․금융기관 등 주요 공공기관 가운데 국회에 대한 신뢰도가 5.6%로 가장 낮았음. 72.8%의 대부분이 불신하였음. 국회의 신뢰회복 모색이 필요한 시점에서 정당공천제 폐지는 좋은 대안이 될 수 있음.

○ 정치민주주의는 정치제도의 설계에 더욱 의존해 있다는 주장과 같이 지방의회 의 행위와 원형에 대한 합법적인 근거는 법에 의함. 기초지방의회의원 선거에서만 정당을 배제하는 것은 헌법 제8조 정당 조항과 합치되지 않는다는 비판이 있을 수 있음.

제8조 ①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다.

②정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다.

③정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다.

④정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다.

○ 헌법 제37조 제2항 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다”의 규정에 의하여 공공복리를 위하여 법률로서 제약가능하다는 해석이 있음.

○ 지방분권촉진에 관한 특별법 제13조 제3항 "국가 및 지방자치단체는 지방자치단체의 장과 지방의회의원의 선출방법을 개선하고, 선거구를 합리적으로 조정하며, 선거공영제를 확대하는 등 지방선거제도의 개선방안을 마련하여야 한다."고 명시된 조항을 이행할 수 있음.

토론 3.

정당 공천제의 문제점과 폐지의 당위성

오 세 창

(동두천시장)

Ⅰ. 문제의 제기

지난 2006년 제4회 지방선거부터 기초의원도 정당에서 공천하는 정당공천제가  도입되었다.

지역의 참신하고 유능한 인재가 정당을 통해 검증받고, 시민들에게 올바른 인물을 선택 할 수 있는 기회를 부여함으로써 책임정치를 구현하겠다는 의미에서 출발된 시도였다.

하지만 좋은 뜻에서 출발했던 정당공천제는 기존의 기초자치단체장과 함께
기초의원까지 공천을 함으로써 중앙정당과 지역 국회의원에 줄서기 하는 시장․군수와 시의원을 양산함으로써 지역정치의 실종을 가져왔다.

또한 공천에 따른 잡음과 부패, 정당간의 다툼으로 인해 지방자치 발전을 저해하는 가장 큰 걸림돌이 되고 말았다.

누구보다 ‘풀뿌리 자치’를 선도적으로 실현하고 자주적인 행정과 의정을 펼쳐 나가야 할 시장·군수들과 시의원들이 공천에 사활을 걸고 정당 눈치를 보는 폐해를 가져왔기 때문이다.

특히, 상생과 화합, 견제와 균형 등을 지향하며 지역의 발전을 도모해 나가야 할
시장․군수와 시의원들이 지역문제와 시민의 기대를 배제하고 소속정당의 당리당략을 위해 목숨 건 충성 경쟁만을 하고 있는 것이다.

특히, 정당공천을 둘러싼 비리와 잡음은 우리 전 국민에게 엄청난 분노를 일으켰으며

정치권에 대한 실망과 무관심으로 이어져 정당정치의 근간을 흔들고 있다고 하겠다.

이제 2014년에 실시될 지방선거가 1년 2개월 정도 남은 시점에서 우리 전국 시장 군수협의회에서는 대한민국 정치를 살리고 지역의 풀뿌리 민주주의를 되찾기 위해서 어떠한 선택을 해야 하는지 많은 고민을 해왔다.

그 결과 대한민국을 살리고 올바른 풀뿌리 민주주의의 실현을 위해서는 기초자치
단체장과 기초의원에 대한 정당공천제는 반드시 폐지되어야 하다는데 의견을 같이하게 되었다.

이러한 뜻을 실현시키고자 우리 전국 시장군수 협의회에서는 지난 2012년 2월 22일 ‘전국핵심리더 초청포럼’을 개최하여  정당공천제 폐지를 한 목소리로  주장하면서 정치권의 핫 이슈로 부각시켜 왔다.

그간 국회「지방자치포럼」회원 44명과 함께 정당공천제 개선 토론회를 개최했으며 2012년 10월 25일 「제주 총회」시에는 정당공천폐지를 대선정책공약으로 건의키로 의결하고 대선 후보자 선거캠프를 방문하여 선거공약으로 채택 해줄 것을 요청하기도 하였다.

그 결과 현 박근혜 대통령을 비롯한 대선후보자들이 다같이  ‘정치쇄신공약’으로 채택하기도 했다. 또한 대통령 선거직후에는 ‘정당공천폐지공약’이 조기 이행되도록 대통령직 인수위에 공식 건의하는 등 많은 노력을 기울여 왔다.

그러한 노력의 결과로 오늘 국회에서 국회의원님들을 모시고 정당공천제의 폐지를 위한 포럼을 개최하게 된 것은 그 의의가 크다 하겠다.

Ⅱ. 왜 정당공천제를 폐지해야 하는가?

현행 ‘공직선거 및 부정선거방지법’에 의한 정당공천제를 살펴보면 정당의 공천을 받은 지역구 후보자가 후보등록을 하고자 할 때 그 소속정당의 대표자가 서명 ·날인한 추천서와 본인승낙서를 등록신청서에 첨부하여야 한다. 이것이 공천이라는 것이다.

이렇다 보니 소속정당의 공천을 받기위해서는 소속정당의 대표나 지역공천에 영향을 미치는 지역 국회의원의 요구에 순응 할 수밖에 없는 것이 우리의 정치현실이다.

이런 현실로 인해 지방정치권에 대한 정당공천제는 중앙 정치권으로의 예속화와 정당 간에 편 가르기라는 국민적 비판을 받으면서도 그대로 존속돼 왔다.

그간 정당 공천으로 인한 지역의 문제점을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 공천에 영향을 미치는 지역 국회의원과 기초자치단체장 및 기초의원들
간에 상하 권력관계가 형성되어 중앙정당과 국회의원에 예속됨으로써 지방정치가
실종되었다는 것이다.

둘째,  중앙정당의 뜻을 당론이라는 이름으로 지역정치에 접목하면서 시민의
의사와 관계없는, 또는 시민의 의사를 저버리고 당론을 따라 움직임으로써 지역   갈등을 초래하고 민심을 분란 시키는데 앞장서고 있는 것이다.

셋째 지역주의에 편승하여 특정 정당이 기초자치단체장과 기초의회 의석을 독식하는 경우 시의원과 시장․군수의 밀월관계가 형성되어 균형과 견제의 기본적인
지방자치 기능이 상실되고 있기도 하다.

넷째 지역발전과 주민의 기대보다 소속 정당의 정치적 논리와 정략적 판단이 우선돼 다른 정당에 대해서는 반대를 위한 반대가 횡횡함으로써 지역의 갈등과

분열의 원인이 되고 있는 것이다.

때로는 발목잡기 식으로 예산을 삭감하거나 조례나 사업계획안을 부결 또는 수정 의결해 정작 탄력을 받아야 할 사업들이 공전하면서 소중한 시간과 행정력을 낭비하는 사례가 많은 지자체에서 벌어지고 있는 것이 현실이다.

최근에 발생한 이러한 사례 2가지를 소개하겠다.

얼마 전 새누리당 소속의 한 군수가 탈당을 하였다.

박근혜대통령의 당선으로 군수는 여당 단체장으로서 가질 수 있는 기득권을 누릴 수 있었는데도 이를 내려놓고 탈당을 한 것이다.

군에서 전략사업으로 ‘지역자원순환센터’를 유치하기 위해 많은 공을 들여왔는데, 결정적으로 군 의회에서 관련 예산을 삭감함으로써 사업계획이 수포로 돌아간 것이다.

민주통합당과 무소속 의원 그리고 새누리당 의원 간의 정략적 갈등으로 인해 그 같은 일이 벌어지자  군수는 임기 중 정당 갈등에서 벗어나 군정발전에 전념하기 위해 탈당을 결심한 것이라고 한다.

또한 경기도 어느 시에서는 2013년 당초예산이 시의회에서 승인되지 않아 준예산 편성이란 초유의 사태를 맞으면서 저소득층의 생계수단인 공공근로사업이 무기한 보류된 것은 물론 노숙인 무료급식소와 임대주택의 공동전기예산 집행이 중지되고, 경로당 운영비 지원마저 중단되는 사태를 초래 하였다.

이 역시 새누리당과 민주통합당 의원들 간의 해묵은 갈등에서 빚어진 일이라고 한다.

이렇듯 정당 공천제는 한국 정치에서 가장 큰 해악을 끼치고 있는 제도로

이제는 폐지하여 과거의 정치의 산물로 남겨놓아야 할 시점이라고 생각된다.

Ⅲ. 정당 공천제 폐지의 당위성

지난 3월 19일 새누리당에서는 4.24 보궐선거부터 기초자치단체장과 기초의원에 대한 정당공천을 폐지하겠다는 발표를 했다. 정당공천제의 문제점과 국민들의 뜻이 무엇인지를 분명이 알고 명쾌한 판단을 한 것이라고 생각된다.

2012년 새누리당 경선에 참여 했던 한 후보는  “기초자치단체장과 기초의원들에 대한 공천권을 국회의원들이 행사하면서 중앙당보다 더 심하게 일방적으로 운영되는 게 지구당의 현실”이라면서, “공천제를 폐지하면 당협위원장의 '지구당의 사당화'를 막고 당 운영 방식을 민주적으로 할 수 있게 된다."고 주장하였다.

또 어느 국회의원은  “정당공천제는 국회의원들이 두고두고 자기들만 국회의원 해먹으려고 만든 못된 제도이기 때문에 기필코 폐지해야한다”고 통렬한‘양심선언’을 하고 있고, 또 다른 국회의원은, “국회의원들이 정당공천제에 집착하는 근본 목적은 기초자치단체장과 기초의원들을 자기수족처럼 두고 부려먹고 싶은 미련과 임명제 때의 향수 때문이다”이라고 주장하기도 했다.

이렇듯 정치권 스스로가 정당공천제의 문제점을 인식하고 대선후보부터 국회의원까지 정당공천제 폐지를 주장하고 있는 만큼 이제 우리 정당들도, 정당에 몸담고 있는 국회의원과 정치권도 기득권을 버리고 이에 동참하여 야 할 시점이 온 것이라 하겠다.

민주주의는 정당과 정파를 초월해서 작용할 때 가장 아름답다고 하겠다

초당적이라는 말은 시민모두가 정치권에 원하는 가장 강력한 바램이기도 하다.

이제 내년 6. 4일 지방선거에서는 새누리당도 민주당도 자유선진당을 비롯한 그 밖의 정당들도 기초자치단체장과 기초의원에 대한 후보를 내지 않는, 내천도 하지 않는, 그러면서 지역의 멋진 후보가 주민들의 손에서 선출되는 과정을 지켜보면서 초당적인 자세로 풀뿌리 민주주의에 앞장서 주기를 기대해 본다.

토론 4.

지방의회 정상화를 위한 과제와 향후 방안

노  영  관

(경기도시군의회의장협의회회장)

내년 2014년 6월에 치루어질 지방선거가 1년 남짓밖에 남지 않았다. 벌써부터 내년의 지방선거 얘기를 시작하는 것이 성급하다고 생각할지 모르지만, 지금의 중대한 시점에서 반드시 짚고 가야 할 일이기에 그 논의가 불가피 하다. 지금까지의 지방선거들은 한마디로 지방선거 본래의 의미와 기능을 상실한 채 정당대리전, 대선 전초전 등이라는 용어로 불려지면서, 지방선거의 본연의 기능을 상실하여왔다.

그 원인으로는 지방선거가 정당의 당리당략에 악용되지 않도록 보장해주는 선거제도상의 미비와 결함에서 비롯되었다고 보는 것이 훨씬 타당할 것이다.

이러한 문제는 선거에 대한 유권자들의 불신과 무관심만 초래하였고, 후보 선택기준은 주로 소속정당내지 혈연, 지연, 학연으로 변질되었으며, 심지어 기초의원 선거 시 추첨기호에 따라 당락이 결정되는 현상까지 빚어 졌다.

과거 지방자치는 우리에게 많은 교훈을 남겨주었다. 문제점도 많았지만 성과도 있었고 풀어야 할 과제도 많다. 그 중 가장 시급한 과제로 지방의회 의정활동을 정상화를 기하는 것인데 이것을 해결 되어야 할 근본적인 것은 정당공천폐지와 의원정수 조정과 관련된 지방의회 선거제도 개선이다.

민주주의의 시작은 선거에서부터 시작되며, 선거를 어떻게 치르느냐에 따라 민주주의 체제의 정당성과 효율성이 다르게 나타난다. 불완전한 선거법과 비현실적인 선거제도와 운영방식은 참다운 민의를 대변하는 대표자를 선출하지 못할 뿐만 아니라, 의회민주체제의 정통성과 신뢰성에 치명적인 타격을 주게 된다. 특히 지방선거에서 정당공천은 이 문제와 직결되어 있기 때문에 현행 정당 공천제가 과연 선거기능을 수행하는데 기여하고 있는지 검토해봐야 할 사항이다. 일부에서는 정당공천 순기능을 주장하는 의견도 있다. 그러나 지난 지방선거 이후 정당공천과 관련해서 각계각층을 대상으로 한 여론 조사 결과를 보면 73.9%이상 완전한 지방자치로서의 기능을 회복할려면 정당공천이 폐지되어야 한다고 주장하고 있다.

전체적인 여론상으로는 정당공천제 폐지 의견이 팽배하고, 정당공천으로 인한 폐해들이 불거져 나오고 있다. 몇 가지 폐해들에 대하여 나열해 본다면,

첫째, 지방의회가 중앙에 예속되어 자율성이 저하되어 지방의회의 고유권한과 기능이 상실된다는 점.

둘째, 지방의회도 국회와 마찬가지로 여야간의 대립으로 인한 소모적인 정치구도를 형성해 지역발전에 역행한다는 점

셋째, 각종 공천비리로 인한 선거비용의 증가 등으로 정리해 볼 수 있다.

지방선거에서의 정당공천제의 전면 허용이 공천과정을 통해 후보자의 난립을 막고 유능한 인재를 발굴해서 지역수준에서의 정당정치를 활성화시켜 책임행정 정착과 함께 지방의 이익을 중앙정치과정에 반영하는 계기가 될 수 있는 가능성은 있다.

하지만, 우리나라의 현 지방자치의 실태를 살펴보면 앞서 말한 순기능의 효과보다는 폐해로 인한 효과가 더 크다는 것이다.

지방의회 기능 정상화를 위해 풀어나가야 할 과제의 두 번째로는 지방의원정수 조정과 관련된 지방의회선거제도 또한 개선되어야 할 문제이다.

현재 광역의회의원은 소선거구제와 비례 대표제를 병행하고 있으며, 기초의회의원은 중선구제와 비례대표제로 되어 있다. 미리 일정한 숫자를 규정해 놓고 의원정수를 거기에 맞추는 것은 어떤 원칙에 따라서 의원정수가 조정되어야 하느냐를 검토하는 것이 필요하다.

한가지만 예를 든다면, 지방의원 정수를 줄이기 위해 중,대선거구제로의 전환은 바람직하지 않다소선거구제와 중,대선거구제 논의의 핵심에는 사실상 정당공천의 문제가 있기 때문에 두가지 차원이 연계되어 논의되어야 한다. 정당의 순기능이 작용한다면 중선거구제를 실시하는 경우 정당참여의 의미가 커진다. 더욱이 광역의원의 선거에서는 소선거구제를 유지하면서 기초의원 선거에서 중선거구제와 비례대표제를 병행하는 것도 모순이기 때문에 개선되어야 한다.

그러므로 중대선거구제로의 전환은 의원정수를 줄이는 대안으로 검토하기보다는 정당공천과 관련해서 선택되어야 한다. 즉 지방자치와 정당간의 관계가 조화를 이룰 수 있는 중대선거구제도의 개편은 정당참여가 배제되는 경우 그 효과가 없는 만큼 기초의회의원 선거는 예전의 소선거구제로 지방의회 선거제도를 개선되어야지만 지방의회 기능이 정상화 될 수 있다.

내년에 실시되는 지방선거는 대단히 중요한 선거다.

지방자치 부활 후 지난 21년의 기간 동안 험난하고 고단한 여정을 해오면서 국가와 지역의 안정과 발전 및 정치·행정의 민주화에 크게 기여하는 성과를 냈다는 사실에 대해서는 국민적인 공감대가 형성되어 가고 있다. 그러나 지방선거가 제기한 문제점들과 부작용은 아직도 풀지 못한 숙제로 고스란히 남아 지역주민들이 지방자치에 대해서 갖는 무관심과 불신의 주요원인이 되고 있다는 점에서 어떤 제도적 개선 없이 유권자들의 높은 의식을 기대하는 것은 아직 불가능 하다고 봐야 한다.

결국 지방자치가 중앙정치에 예속되지 않고 선거로 인한 부작용이 지방자치의 비리와 낭비로 연계되지 않기 위해서는 무엇보다 정당공천제를 비롯한 선거제도와 법이 합리적으로 개선되어야 할 것이다.

모든 선거법과 제도는 장점과 단점을 동시에 내포하고 있다. 중요한 것은 제도를 운영하는 우리들의 의지와 자세에 따라 그 효과가 다르게 나타난다는 것이다.

지방의회 공천권을 쥐고 있는 중앙에서는 정당공천제의 폐단을 잘 알면서도 이를 적극적으로 시정하지 않으려 한다. 결국 이번에 개정이 요구되는 선거법과 제도의 성패는 우선 그 법과 제도를 만들려는 정치권의 판단과 의지 그리고 그것의 실행을 촉구하는 국민 모두의 염원과 자세에 달려 있다고 할 것이다. 특히 기초자치단체 지방선거에서의 정당공천제의 폐지는 지방자치와 분권의 핵심이자 출발점이 된다는 인식이 선행되어야 한다. 또한, 정당공천제 폐지가 전제 된 이후 지방자치행정체제가 선진국가로 갈수 있는 방향으로 다시 논의되어야 할 것이다.